Oxford Law Citator

Reporter(s)

Paula Rhein-Fischer

Tell us about a decision

Climate Change Order, First constitutional complaint: G and ors, Order on the constitutional complaint, 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, BVerfGE 157, 30-177, ILDC 3323 (DE 2021), 24th March 2021, Germany; Constitutional Court [BVerfG]

Date:: 24 March 2021

Citation(s):: 1 BvR 2656/18 (Official Case No); 1 BvR 96/20 (Official Case No); 1 BvR 78/20 (Official Case No); 1 BvR 288/20 (Official Case No); BVerfGE 157, 30-177 (Official Citation); ILDC 3323 (DE 2021) (OUP reference)

Content type:: Domestic court decisions

Product:: Oxford Reports on International Law [ORIL]
Module:: International Law in Domestic Courts [ILDC]

Jurisdiction:: Germany [de]; Constitutional Court [BVerfG]

Parties:: First constitutional complaint: G, K, K, Q, B, J, v F, J, S, R, K, S eV, B eV, Second constitutional complaint: P, M, B, B, BR, S, F, A, R, M, M, M, P, T, T, Third constitutional complaint: S, S, U, S, H, L, J, E, F, S, Fourth constitutional complaint: N, B, B, B, B, S, B, B, R

Judges/Arbitrators:: Stefan Harbarth (Presiding Judge); Andreas Paulus; Susanne Baer; Gabriele Britz; Yvonne Ott; Josef Christ; Henning Radtke; Ines Härtel

Procedural Stage:: Order on the constitutional complaint

Related Development(s):: Duarte Agostinho and ors v Portugal and 32 other States, European Court of Human Rights, App No 39371/20 (pending)Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and ors v Switzerland and ors, European Court of Human Rights, App No 53600/20 (pending)Netherlands v Stichting Urgenda, Cassation judgment, Supreme Court of the Netherlands, 19/00135; ECLI:NL:HR:2019:2007, 20 December 2019Friends of the Irish Environment v Ireland, Judgment of appeal, Supreme Court of Ireland, 205/19, 31 July 2020Order of First Senate, Federal Constitutional Court, 1 BvR 188/22, 25 May 2022

Subject(s):: European Union — Right to life — Margin of appreciation — International co-operation — Climate change — Environmental disputes — Standard of review — Standing

Core Issue(s):: Whether provisions of the German Climate Change Act aimed at implementing Germany’s obligations under the Paris Agreement to limit the increase in the global average temperature to well below 2°C and preferably to 1.5 °C above pre-industrial levels violated the Basic Law by providing insufficient measures to reduce greenhouse emissions.

Oxford Reports on International Law in Domestic Courts is edited by:

Professor André Nollkaemper, University of Amsterdam and August Reinisch, University of Vienna.

Facts

F1 The Federal Climate Change Act, 2019 (Germany) (Klimaschutzgesetz) (‘Climate Change Act’ or ‘Act’) aimed to protect against the effects of climate change by ensuring that national and European climate targets were met. The legal basis of the Act was the obligation under the Paris Agreement (12 December 2015) UN Doc FCCC/CP/2015/10/Add.1, entered into force 4 November 2016 to limit the increase in the global average temperature to well below 2°C and preferably to 1.5°C above pre-industrial levels.

F2 The climate targets of the Climate Change Act provided for a reduction of at least 55% of greenhouse gas emissions by 2030 compared to 1990 (section 3(1)) and set down annual emission amounts in various sectors (third sentence of section 4(1)). The Act further referred to the goal of achieving greenhouse gas neutrality by 2050 without, however, providing any specific pathway for reducing emissions after 2030. The Act stipulated that the annually decreasing emission amounts after 2030 should be set by a governmental statutory instrument in 2025 with the consent of the parliament (section 4(1) and 4(6)).

F3 The global warming resulting from the greenhouse effect had a wide range of serious negative impacts on the environment, including the decline of polar and continental ice and glaciers, the rise in sea levels, a change of thermohaline circulation and the jet stream, as well as increasing winter storms, precipitation, flooding, and droughts. The only way to significantly slow down human-induced climate change was by reducing CO₂ emissions.

F4 In four constitutional complaints to the Federal Constitutional Court (‘FCC’), the State’s climate action efforts were claimed to be insufficient and to violate the Basic Law, 1949 (Germany): inter alia, the rights to life, physical integrity and property; the right to an ecological minimum standard of living; a fundamental right to a future consistent with human dignity; and occupational freedom. Many applicants were adolescents and young adults; two were environmental associations arguing that the legislator had disregarded the binding Decision on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020, Decision No 406/2009/EC, European Parliament and Council of the European Union, 23 April 2009. Two applicants lived in Bangladesh and Nepal. One complaint was lodged before the Climate Change Act entered into force and was originally directed against the State’s omission of measures; after its entry into force, the complaint was directed against the Act. The other complaints were directed against the Act from the outset.

Held

H1 The constitutional complaints were in part admissible and successful. The applicants, who were natural persons, including those living in Bangladesh and Nepal, had standing regarding possible violations of duties to protect the rights to life and physical integrity (first sentence of Article 2(2) of the Basic Law) and to property (Article 14(1) of the Basic Law). All applicants, except those from Bangladesh and Nepal, could also invoke violations of fundamental rights resulting from substantial burdens to reduce greenhouse gas emissions after 2030. This ‘effect on future rights’ and the ‘intertemporal protection of rights’ made the violation of their rights seem possible. (paragraphs 90, 96, 142, 96–101, 116, 122)

H2 Despite the relevance of this effect on future rights of the applicants, the applicants were presently affected as the global warming resulting from current emissions was irreversible and it could not be excluded that the applicants would see their rights to life, physical integrity, or property impaired by climate change within their own lifetime. Equally, they asserted their own rights, not those of unborn persons or future generations. Their complaints did not constitute an inadmissible actio popularis, although large numbers of individuals were affected. In constitutional complaints, it was not necessary for an applicant to show that they were specifically affected. (paragraphs 108–10, 129–33)

H3 However, there was no standing in relation to Article 20a of the Basic Law. This article, traditionally considered to contain a mere ‘state objective’, provided that the State shall protect the natural foundations of life and animals. This article did not entail any subjective right. Nor could the claimed ‘fundamental right to an ecological minimum standard of living’ or a ‘right to a future consistent with human dignity’ be invoked. Even if these existed, the legislator would not have violated them because Germany had ratified the Paris Agreement and it seemed possible to prevent catastrophic conditions from occurring. (paragraphs 112–13, 115)

H4 The two environmental associations, as ‘advocates of nature’, did not have standing to claim that the legislator had failed to take suitable measures, disregarding binding European Union law. Neither domestic law nor Article 47 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union (7 December 2000), entered into force 1 December 2009 foresaw this possibility. (paragraphs 136–37)

H5 The complaints were partially successful. The State had a duty to protect the rights to life and physical integrity, including those of future generations. With regard to future generations, however, this duty to protect was only of objective character and did not entail subjective rights. The protection of life and physical integrity under the first sentence of Article 2(2) of the Basic Law encompassed protection against risks posed by climate change. The positive obligations on the State to protect life and health against risks posed by environmental pollution as recognized by the European Court of Human Rights (‘ECtHR’) contained equivalent standards. (paragraphs 146–47, 149)

H6 However, the legislator had not violated this duty of protection as it had stayed within its margin of appreciation by neither remaining inactive nor taking measures manifestly unsuitable or completely inadequate. It had not exceeded its discretion by taking the Paris Agreement target as a basis for its Climate Change Act. While a (binding) temperature limit of 1.5°C might have been advisable, nor could it be ruled out that human life and health would still be sufficiently protected by the Paris Agreement target limiting the temperature increase to well below 2°C and only preferably 1.5°C. Further, the existing measures under the Act were not insufficient to achieve the Paris Agreement targets because supplementary adaptation measures remained possible. Similarly, existing measures to implement the emission reduction pathway were not inadequate as the instruments could still be sufficiently adjusted. For the same reasons, the duty to protect the right to property was not violated. (paragraphs 151–52, 163–64, 167, 169–70, 172)

H7 Nor were the duties to protect rights of the applicants living in Bangladesh and Nepal breached. Although the fundamental rights under the Basic Law were not limited to German territory, the duty to protect did not have the same content in Nepal and Bangladesh. The German state could not mitigate the consequences of climate change through adaptation measures in these states, but only through emission reductions; however, whether a possible duty of protection was violated required assessing both adaptation and emission reduction measures. (paragraphs 173–81)

H8 However, the legislator had violated ‘fundamental rights’ by failing to proactively manage the obligations to significantly reduce emissions after 2030. The need for significant reduction after 2030 had an effect similar to interfering with future rights, hence requiring justification. (paragraphs 182–87)

H9 In this context, it was true that the Climate Change Act did not violate Article 20a of the Basic Law, which required climate action by the State. In view of the global nature of climate change, this provision had an international dimension and obliged the national legislator to internationally cooperate by seeking and implementing agreements. Where cooperation proved impossible, the provision required the State to take climate action irrespective of such agreements. A state could also not evade its obligations by pointing to emissions of other states. Incentives for other states to undermine international cooperation were to be avoided, as resolving the global climate problem largely depended on the mutual trust that all would strive to achieve the targets. The Paris Agreement also relied on mutual trust. Article 20a of the Basic Law was a justiciable provision and was specified by the Act referring to the Paris Agreement target. By this, the legislator had acted within the discretion granted by Article 20a, although new findings on global warming in the future might require new targets. However, measured against the target of limiting global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C, the provisions of the Act did not violate Article 20a of the Basic Law. It was true that the remaining German CO₂ budget—as calculated by the German Advisory Council on Global Change based on the remaining global CO₂ emissions calculated by the Intergovernmental Panel on Climate Change in order for the Paris Agreement targets to be reached—would be largely used up by 2030. However, the uncertainties regarding the emission possibilities were too great to use this national CO₂ budget size as a numerical benchmark. (paragraphs 200–205, 208, 211–12, 236)

H10 However, the legislator had violated its duty, arising from the principle of proportionality, to ensure that the CO₂ reduction, which was required by Article 20a of the Basic Law, was distributed over time, respecting fundamental rights. One generation could not consume large portions of the CO₂ budget while bearing a minor share of the reduction effort, if this would leave future generations with drastic reduction burdens and serious losses of freedom. In the present case, the necessary transparent specification indicating how the remaining emission possibilities and reduction requirements were to be structured after 2030 were absent. (paragraphs 192, 243, 252)

H11 As this did not concern the rights for which the applicants from Nepal and Bangladesh had standing, their constitutional complaints were rejected. (paragraph 266)

Date of Report: 30 June 2022

Reporter(s):: Paula Rhein-Fischer

Analysis

A1 This order was a landmark decision with not only national, but also international impact, other national courts being preoccupied with very similar questions and the avenue chosen by the FCC being firmly anchored in the international character of the climate crisis. The proceeding’s outcome was similar to the decisions of the Dutch Supreme Court (Netherlands v Stichting Urgenda, Cassation judgment, 19/00135; ECLI:NL:HR:2019:2007, 20 December 2019 (‘Urgenda’)) and the Irish Supreme Court (Friends of the Irish Environment v Ireland, Judgment of appeal, 205/19, 31 July 2020), all decisions censuring the State for insufficient efforts or plans that were too unspecific to tackle climate change. However, the FCC entered unchartered waters in its reasoning. In the domestic media, the outcome was largely praised as ‘historic’ (see eg G Ismar, F Keilani and F Schulz, ‘Welche Folgen das historische Klimaschutz-Urteil hat’, Tagesspiegel (1 May 2021)). Legal scholarship, although likewise mainly supporting the result, was more critical with regard to the FCC’s reasoning.

A2 The FCC’s justification of standing was remarkable. The order essentially allows any person likely to be personally affected by the growing effects of climate change in the future and even living abroad to lodge a constitutional complaint of the present kind. This broad interpretation of standing, taking into account the future interferences with rights that would result from postponing considerable reduction of greenhouse gas emission, was guided by the persuasive idea that climate restrictions might be less intense the earlier they are initiated (see C Calliess, ‘Das “Klimaurteil” des Bundesverfassungsgerichts: “Versubjektivierung” des Art. 20a GG?’ (2021) Zeitschrift für Umweltrecht 355 (‘Calliess’)).

A3 The novelties became even more apparent in the merits. Unlike the Dutch Supreme Court in its Urgenda decision, the FCC did not consider the State to have violated its constitutional duties to protect life, physical integrity, and property, because it found that the legislator had remained within its broad margin of discretion. Rather, the legislator had fallen short of constitutional standards by shifting too much of the necessary reductions of greenhouse emissions to the future without specifying any pathway towards reduction. By this, the legislator had not breached the duty to protect natural foundations of life under Article 20a of the Basic Law, but it had violated the principle of proportionality and hence all freedoms that would be affected by the otherwise necessary radical emission reduction measures in the future. The fact that such measures would affect almost all freedoms under the Basic Law appears to explain why the FCC refrained from citing a specific article.

A4 The decision’s core novelty was the recognition of this very ‘intertemporal’ dimension of fundamental rights entailing the need to take future interferences with rights of the applicants into account when distributing scarce goods. It is true that this legal concept opened a new avenue for significant state interference with present fundamental rights (see M Möllers, ‘Grenzenlose Schutzpflichten im Klimaschutz-Beschluss?’ (2021) Recht und Politik 284, 289 f). Yet this concept is necessary. It would be incompatible with the Basic Law’s inherent principle of precaution (see T Gawron, ‘Klimaschutz vor dem Bundesverfassungsgericht (2021) Recht und Politik 291, 303) and material justice to neglect impacts on the exercise of rights in the future in case of irreversible decisions. However, the missing justification of the ‘intertemporal’ dimension of fundamental rights in the order—presumably due to a lack of judges’ consensus in this respect (M Breuer, ‘Die Freiheit der Anderen’, Verfassungsblog (18 May 2021) (‘Breuer’))—is regrettable. It is also open to question to what extent this concept can be transferred to other fields, eg state debts and social security (see K Rath and M Benner, ‘Ein Grundrecht auf Generationengerechtigkeit’, Verfassungsblog (7 May 2021)).

A5 The concept of ‘inter-temporality’ further raised the question of the relationship between positive and negative obligations. The FCC’s emphasis that the constitutionally required radical emission reductions would interfere heavily with future freedoms of the applicants indicates that it construed the identified violation as one of negative state obligations; that is, duties to refrain from right interference. The reason for this conceptual construction most likely lay in the fact that the margin of discretion, under German constitutional law, is less wide regarding negative obligations than positive obligations; that is, duties to protect. Still, this construction seems somewhat artificial as the necessity of state measures to reduce emissions was ultimately a matter of positive state obligations (see K Faßbender, ‘Der Klima-Beschluss des BVerfG — Inhalte, Folgen und offene Fragen’ (2021) Neue Juristische Wochenschrift 2085, para 20 and Calliess, 356 f). Against this background, one could ask whether the rejection of a breach of the duty to protect did not exclude future violations (Breuer).

A6 The decision also reveals interesting aspects of the complex interplay between constitutional and international treaty law. In the order, the Paris Agreement, containing the global average temperature limits of 2°C and preferably 1.5°C above pre-industrial levels, was twice the subject of review measured against the Basic Law and was twice used as the indirect standard for the climate targets of the Climate Change Act; in none of these cases did the FCC find a violation. First, by ruling that the legislator had satisfied its duties to protect as it had remained within its discretion when using the Paris Agreement target as a basis for the Act, the FCC ultimately measured the Paris Agreement’s targets against the Basic Law. In turn, the climate measures of the Act were found to be in line with the Paris Agreement target. Second, the FCC indirectly incorporated the Paris Agreement in Article 20a of the Basic Law by stating that the latter was specified by the Act, which referred to the Paris Agreement target. It then measured the Paris Agreement against Article 20a, however, leaving the relevant criteria largely uncertain. In turn, the FCC examined whether the provisions of the Act were in line with Article 20a, incorporating the Paris Agreement targets.

A7 This ‘constitutionalization’ of the Paris Agreement through Article 20a of the Basic Law was justified with the international nature of this provision and the resulting duty of the legislator to internationally cooperate and implement agreed solutions. This argument does not seem unfounded since it can be based on a duty of consistent conduct (see J Jahn, ‘Internationaler Klimaschutz mithilfe nationaler Verfassugnsgerichte? Erkenntnisse aus dem Klimabeschluss des BVerfG’ (2022) Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Rechtsvergleichung 47, 64–67 (‘Jahn’) and B Stohlmann, ‘Keine Schutzpflicht vor zukünftigen Freiheitsbeschränkungen – warum eigentlich?’, Verfassungsblog (4 May 2021)). Besides, the need for international cooperation to solve international crises is increasingly acknowledged. However, the same result could have been achieved by using the Basic Law’s ‘openness towards international law’ (Jahn, 64–67). This principle states that the Basic Law must, to some extent, be read in line with international law and it is especially used with regard to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (4 November 1950) 213 UNTS 222; ETS No 5, entered into force 3 September 1953. By applying this principle, the somewhat circular reasoning of making domestic law both the subject of review and the relevant standard could have been avoided.

A8 One can further ask why the FCC contented itself with censuring the fact that the Climate Change Act did not specify how the remaining CO₂ budgets after 2030 were to be structured. If the share of CO₂ reduction after 2030 was unproportionate, the FCC should have found fault with the emission pathway up to 2030.

A9 Finally, the FCC’s finding that constitutional duties to protect could have a different content when applied extraterritorially indicates that foreign applicants should not place too much hope in the extraterritorial application of fundamental rights. The FCC had already ruled in earlier decisions that although the Basic Law could apply extraterritorially, the relevant standards could differ from those within Germany (see eg Surveillance of foreign telecommunications, Judgment on constitutional complaint, BvR 2835/17; BVerfGE 154, 1521, 19 May 2020, para 104). By holding that the State did not possess the same means of protection abroad as domestically and a violation could therefore not be established, the FCC opened an avenue that is likely to exculpate the State in most cases. The lack of extraterritorial jurisdiction will most often limit the possible options to protect foreign citizens in one way or another.

A10 The German legislator implemented the order and adopted the new Federal Climate Change Act, 2021 (Germany) (‘2021 Act’) within a few months. It increased the greenhouse emission reductions up to 2030 from 55% to 65% and up to 2040 to 88% as compared to 1990 and moved the date of CO₂ neutrality from 2050 to 2045. The emission amount for specific sectors per year was also decreased. A constitutional complaint against the 2021 Act was not accepted for decision (Order of First Senate, 1 BvR 188/22, 25 May 2022).

A11 It remains to be seen whether the ECtHR takes up parts of the FCC’s reasoning in the currently pending climate claims (see eg Duarte Agostinho and ors v Portugal and 32 other States, App No 39371/20 (‘Duarte Agostinho’) and Verein KlimaSeniorinnen Schweiz and ors v Switzerland, App No 53600/20), Germany being among the 33 respondent states in the proceeding Duarte Agostinho. A first ‘Strasbourg climate decision’ is to be expected.

Date of Analysis: 30 June 2022
Analysis by: Paula Rhein-Fischer

Further analysis
G Winter, ‘Von der Bewahrung zur Bewirtschaftung natürlicher Ressourcen’, Verfassungsblog (10 March 2022)
J Jahn, ‘Internationaler Klimaschutz mithilfe nationaler Verfassungsgerichte? Erkenntnisse aus dem Klimabeschluss des BVerfG’ (2022) Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Rechtsvergleichung 47–72
M Uechtritz and M Ruttloff, ‘Der Klimaschutz-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts’ (2022) Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 9–15
R Krämer-Hoppe, ‘The Climate Protection Order of the Federal Constitutional Court of Germany and the North-South Divide’, German Law Journal (19 January 2022)
B Stohlmann, ‘Keine Schutzpflicht vor zukünftigen Freiheitsbeschränkungen – warum eigentlich?’, Verfassungsblog (4 May 2021)
M Breuer, ‘Die Freiheit der Anderen’, Verfassungsblog (18 May 2021)
C Calliess, ‘Das “Klimaurteil” des Bundesverfassungsgerichts: “Versubjektivierung” des Art. 20a GG?’ (2021) Zeitschrift für Umweltrecht 355–58
K Faßbender, ‘Der Klima-Beschluss des BVerfG – Inhalte, Folgen und offene Fragen’ (2021) Neue Juristische Wochenschrift 2085–91
T Gawron, ‘Klimaschutz vor dem Bundesverfassungsgericht (2021) Recht und Politik 291–307
K Gärditz, ‘Die Erkenntnisdimension im Klimaschutzbeschluss des BVerfG’ (2021) Recht und Politik 308–15
M Möllers, ‘Grenzenlose Schutzpflichten im Klimaschutz-Beschluss?’ (2021) Recht und Politik 284–90
K Rath and M Benner, ‘Ein Grundrecht auf Generationengerechtigkeit’, Verfassungsblog (7 May 2021)
S Talmon, ‘The Federal Constitutional Court’s Climate Change Order and the interplay between international and domestic climate protection law’, German Practice in International Law (11 May 2021)

Instruments cited in the full text of this decision:

International

Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (4 November 1950) 213 UNTS 222; ETS NO 5, entered into force 3 September 1953, Articles 2, 8

Charter of Fundamental Rights of the European Union (7 December 2000), entered into force 1 December 2009, Article 47

Decision on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020, Decision No 406/2009/EC, European Parliament and Council of the European Union, 23 April 2009

Paris Agreement (12 December 2015) UN Doc FCCC/CP/2015/10/Add.1, entered into force 4 November 2016

Constitutions

Basic Law, 23 May 1949 (Germany), Articles 1, 2, 12, 14, 19, 20a, 25, 80,

Cases cited in the full text of this decision:

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Decision - English translation

Reasons:

A.

1 The four constitutional complaints are directed against selected provisions of the Federal Climate Change Act (Bundes-Klimaschutzgesetz — KSG) of 12 December 2019 (Federal Law Gazette, Bundesgesetzblatt — BGBl I, p. 2513) and against the failure to take further measures to reduce greenhouse gas emissions. With their constitutional complaints, the complainants primarily allege that the state has not introduced a legal framework sufficient for swiftly reducing greenhouse gases, especially carbon dioxide (CO2) — a legal framework they claim is necessary to limit the increase in global temperature to well below 2°C and preferably to 1.5°C. They challenge specific provisions of the Federal Climate Change Act. They claim that the reduction of CO2 emissions specified in the Federal Climate Change Act is not sufficient to stay within the remaining CO2 budget that correlates with a temperature limit of 1.5°C. Their constitutional complaints rely primarily on duties of protection arising from fundamental rights under Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) of the Basic Law (Grundgesetz — GG), as well as on a fundamental right to a future consistent with human dignity (menschenwürdige Zukunft) and a fundamental right to an ecological minimum standard of living (ökologisches Existenzminimum), which they derive from Art. 2(1) in conjunction with Art. 20a and from Art. 2(1) in conjunction with Art. 1(1) first sentence GG. With regard to obligations to reduce emissions for periods after 2030, the complainants rely on fundamental freedoms more generally.

I.

2 1. The Federal Climate Change Act of 12 December 2019 responds to the need — as seen by the legislator — for greater climate action efforts (cf. Bundestag document, Bundestagsdrucksache — BTDrucks 19/14337, p. 17).

3 a) The purpose of the Act is to afford protection against the effects of worldwide climate change by ensuring that the national climate targets are reached and the European targets are met (§ 1 first sentence KSG). Pursuant to § 1 third sentence KSG, the legal basis of the Act is the obligation under the Paris Agreement (cf. Act of 28 September 2016 on the Paris Agreement of 12 December 2015, Gesetz zu dem Übereinkommen von Paris vom 12. Dezember 2015 vom 28. September 2016, BGBl II, p. 1082, UNTS No. 54113) to limit the increase in the global average temperature to well below 2°C and preferably to 1.5°C above pre-industrial levels so as to minimise the effects of worldwide climate change, as well as the commitment made by the Federal Republic of Germany to pursue the long-term goal of greenhouse gas neutrality by 2050.

4 The specific climate targets of the Act are set out in § 3(1) KSG, which is challenged in these proceedings. According to this provision, greenhouse gas emissions must be gradually reduced; a reduction of at least 55% must be achieved by the year 2030 in comparison with the levels in 1990. This reduction quota applies to all greenhouse gas emissions (cf. BTDrucks 19/14337, p. 19). § 3(1) KSG does not distinguish between emissions in sectors covered by the Emissions Trading System and emissions that fall within the scope of “effort sharing”, which is covered by Regulation (EU) 2018/842 of the European Parliament and of the Council of 30 May 2018 on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030 contributing to climate action to meet commitments under the Paris Agreement and amending Regulation (EU) No 525/2013 (cf. OJ L 156/26, hereinafter: European Effort Sharing Regulation). In § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2, which has also been challenged, the annual emission amounts allowed in various sectors are set down in line with the reduction quota for the year 2030. The result is a specific pathway for reducing emissions until 2030. This does not include greenhouse gas emissions from land-use change and forestry, nor does it include the emissions from international aviation and shipping attributable to Germany (cf. BTDrucks 19/14337, p. 26 f.).

5 With § 3(1) KSG, the federal legislator gave statutory force to the climate targets that had previously been defined in various plans and programmes for the period from 2020 onwards. For the period up to 2020, Germany had set itself the target of reducing its greenhouse gas emissions by 40% compared to 1990 levels. In the Federal Government’s vision, this was aligned with the long-term goal of preventing global warming of more than 2°C (cf. Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit — BMU), Climate Action Programme 2020, Cabinet decision of 3 December 2014, p. 7 ff.). Prior to the adoption of the Federal Climate Change Act, the climate targets for the period from 2020 onwards were based on the Climate Action Plan 2050 (BMU, Climate Action Plan 2050, Principles and goals of the German government’s climate policy, 2016) and the Climate Action Programme 2030 (BMU, Climate Action Programme 2030, Measures to achieve the 2030 climate protection goals, October 2019). The Climate Action Plan 2050 contains the long-term climate policy goal of cutting emissions by between 80% and 95% by 2050 compared to 1990 levels. It also contains an emission reduction pathway for achieving this goal. For example, it envisages a reduction in greenhouse gas emissions of at least 55% by 2030 compared to 1990 — a target now also contained in § 3(1) second sentence KSG. By 2040, it calls for greenhouse gas emissions to be reduced by at least 70% compared to 1990. No such corresponding provision for the year 2040 appears in the Federal Climate Change Act. In order to implement the Climate Action Plan 2050, the Federal Government adopted in 2019 the Climate Action Programme 2030. The Climate Action Programme 2030 diverges from the Climate Action Plan 2050 in that it no longer describes the long-term goal for the year 2050 as being “an 80% to 95% reduction in greenhouse gas emissions compared to 1990”. Instead, it refers to the goal of achieving greenhouse gas neutrality by 2050.

6 b) The Federal Climate Change Act has the character of framework legislation and is intended to bring transparency to the measures needed to reduce greenhouse gas emissions in the various sectors. The explanatory memorandum attached to the Government’s draft proposal states the following:

“By having statutorily defined climate targets and steadily decreasing annually allowed emission amounts in the individual sectors, the required reductions in greenhouse gas emissions are predictable. This clear legal framework offers planning certainty. The sector targets defined in the Climate Action Plan 2050 also provide a basis for allocating responsibility for compliance within the individual sectors. This ensures that the 2030 climate targets are met and the European requirements are implemented.

As is usual for framework legislation of this kind, the goals and principles of climate policy are enshrined therein — not unlike in the Budgetary Principles Act (Haushaltsgrundsätze-Gesetz) for budgetary policy. While not directly reducing CO2 emissions, this does serve to place climate policy as a whole on solid foundations and make it binding. In order for the climate targets to be reached in practice, each sector needs to carry out the climate action measures that were first adopted by the Federal Government in its ‘Climate Action Programme 2030’. This will require the amendment of various ordinary laws” (BTDrucks 19/14337, p. 17).

7 2. The Paris Agreement (PA) had already come into effect prior to this, on 4 November 2016. Art. 2(1)(a) PA contains the commitment to limit the increase in the global average temperature to well below 2°C above pre-industrial levels and to pursue efforts to limit the temperature increase to 1.5°C above pre-industrial levels. The German legislator makes reference to this in § 1 third sentence KSG.

8 Art. 2 PA reads as follows […]:

1. This Agreement, in enhancing the implementation of the Convention, including its objective, aims to strengthen the global response to the threat of climate change, in the context of sustainable development and efforts to eradicate poverty, including by:
1. (a) Holding the increase in the global average temperature to well below 2°C above pre-industrial levels and pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5 °C above pre-industrial levels, recognizing that this would significantly reduce the risks and impacts of climate change;
2. (b) Increasing the ability to adapt to the adverse impacts of climate change and foster climate resilience and low greenhouse gas emissions development, in a manner that does not threaten food production; and
3. (c) Making finance flows consistent with a pathway towards low greenhouse gas emissions and climate-resilient development.
2. This Agreement will be implemented to reflect equity and the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances.

9 The Paris Agreement does not specify any greenhouse gas reduction quotas or emission ceilings that would have to be met in order to achieve the targets. Rather, it is left to the contracting Parties to determine the measures required to achieve the targets. According to Art. 4(2) first sentence PA, the Parties must prepare and communicate the “nationally determined contributions” (NDCs) that they intend to achieve. Pursuant to Art. 4(2) second sentence PA, they must pursue domestic mitigation measures with the aim of achieving the targets of such contributions. New nationally determined contributions must be submitted every five years (Art. 4(9) PA). Art. 3 PA states that in order to achieve the purpose set out in Art. 2 PA, all Parties must undertake ambitious efforts that represent a progression over time (Art. 3 second sentence, Art. 4(3) PA). In this respect, the European Union has committed itself to reducing its greenhouse gas emissions by at least 40% by 2030 compared to 1990 (Commission Implementing Decision (EU) 2020/2126 of 16 December 2020 on setting out the annual emission allocations of the Member States for the period from 2021 to 2030 pursuant to Regulation (EU) 2018/842 of the European Parliament and of the Council, OJ L 426/58).

10 The United Nations has evaluated the nationally determined contributions (NDCs) submitted under the Paris Agreement. In its report, the Secretariat of the United Nations Framework Convention on Climate Change concluded that the resulting greenhouse gas emissions to be expected worldwide by 2030 are not compatible with reduction pathways that limit global warming to 1.5°C or even 2°C (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC, Conference of the Parties, Aggregate effects of the intended nationally determined contributions: an update, Doc FCCC/CP/2016/2 of 2 May 2016, p. 9 ff., Fig. 2 on p. 12). Instead, the anticipated emissions are consistent with trajectories that point towards a 3°C temperature increase by 2100 (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 18, D1.1).

11 3. The European Union’s 2021–2030 climate target of reducing greenhouse gas emissions across Europe by at least 40% compared to 1990 is to be achieved by reducing greenhouse gases in the ETS (Emissions Trading System) sectors by 43% and in non-ETS sectors by 30% compared to 2005 (cf. European Council, EUCO 169/14, European Council meeting (23 and 24 October 2014) — Conclusions, 2014, p. 1). The climate target set by the European Union was recently raised from 40% to 55% (cf. European Council, EUCO 22/20, European Council meeting (10 and 11 December 2020) — Conclusions, 2020, p. 5).

12 The Emissions Trading System covers greenhouse gas emissions from large combustion plants, energy-intensive industries and, from 2012, the aviation sector. The current Emissions Trading Directive (Directive (EU) 2018/410 of the European Parliament and of the Council of 14 March 2018 amending Directive 2003/87/EC to enhance cost-effective emission reductions and low-carbon investments, and Decision (EU) 2015/1814, OJ L 76/3) provides that the total quantity of emission allowances available for trading must be reduced each year on a linear basis from 2021 onwards in order to achieve the targeted emission reductions (cf. Recital 2 of Directive (EU) 2018/410). No specific reduction quotas are imposed on the individual Member States here.

13 By contrast, the effort sharing area accounts for a large part of the emissions that fall outside the scope of the Emissions Trading System. In this area, each Member State is allocated a reduction quota in percentage terms from the outset. For the 2013–2020 period, effort sharing was governed by the so-called Effort Sharing Decision (Decision of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the effort of Member States to reduce their greenhouse gas emissions to meet the Community’s greenhouse gas emission reduction commitments up to 2020, OJ L 140/136). For the 2021–2030 period, the emission reductions to be achieved in the effort sharing sectors are set out in the European Effort Sharing Regulation. Pursuant to Art. 4(1) in conjunction with Annex I of the Effort Sharing Regulation, Germany is obliged to reduce its greenhouse gas emissions in effort sharing sectors by 38% by 2030 compared to 2005. Rather than merely setting an ultimate goal, the Regulation lays down a specific overall reduction pathway. This pathway determines the minimum required reduction — in the form of a uniform emissions cap for all the covered emissions — that the individual Member State must achieve every year. Member States are free to pursue more ambitious targets. In Art. 5, the Regulation also provides for various flexibility mechanisms. For example, Art. 5(1) to (3) enables Member States to balance out any annual shortfall or overshoot in their own budgets. Furthermore, Art. 5(4) and (5) allows for the possibility of transfers between Member States.

14 4. The provisions of § 3(1), § 4(1) in conjunction with Annexes 1 and 2, § 4(3) second sentence KSG in conjunction with Art. 5 of the European Effort Sharing Regulation, § 4(5) and (6), § 8 and § 9 KSG are each challenged by at least one of the four constitutional complaints. The provisions read as follows:

§ 3 National climate targets

(1) Emissions of greenhouse gases shall be gradually reduced in comparison with their levels in the year 1990. The reduction to be achieved by the target year 2030 shall be at least 55 per cent.

[…]

§ 4 Permissible annual emission amounts, authority to enact statutory instruments

(1) To achieve the national climate targets referred to in § 3 subsection (1) of this Act, annual reduction targets shall be set by stipulating annual emission amounts for the following sectors:
1. 1. energy,
2. 2. industry,
3. 3. transport,
4. 4. buildings,
5. 5. agriculture,
6. 6. waste and other.
The emission sources of the individual sectors and the division of sectors are indicated in Annex 1. The annual emission amounts for the period up to the year 2030 shall be based on Annex 2. In the energy sector, greenhouse gas emissions shall be reduced as steadily as possible between the stated annual emission amounts. For periods from 2031 onwards, the annual reduction targets shall be updated by means of a statutory instrument enacted pursuant to subsection (6) below. The annual emission amounts to which this Act refers shall be binding. Subjective rights and actionable legal positions are not established by or on the basis of this Act.

[…]
(3) If, from the year 2021, greenhouse gas emissions are above or below the relevant permissible annual sectoral emission amounts, the differential shall be subtracted from or added to the residual annual sectoral emission amount in equal instalments until the next target year referred to in § 3 subsection (1) of this Act. The foregoing shall be without prejudice to the requirements of the European Effort Sharing Regulation.

[…]
(5) […]
(6) In the year 2025, the Federal Government shall set annually decreasing emission amounts for further periods after the year 2030 by means of a statutory instrument. These amounts must be consistent with the achievement of the climate targets of this Act and with the requirements of European Union legislation. When annually decreasing emission amounts are set for periods after the year 2030, the statutory instrument shall require the consent of the Bundestag. If the Bundestag has not considered the statutory instrument by the time six sitting weeks have elapsed since the date of receipt, it shall be deemed to have given its consent to the unamended statutory instrument.

Annex 1 (ad §§ 4 and 5) Sectors

[…]

Annex 2 (ad § 4) Permissible annual emission amounts

Annual emission amounts in millions of tonnes of CO₂ equivalent	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Energy	280		257								175
Industry	186	182	177	172	168	163	158	154	149	145	140
Buildings	118	113	108	103	99	94	89	84	80	75	70
Transport	150	145	139	134	128	123	117	112	106	101	95
Agriculture	70	68	67	66	65	64	63	61	60	59	58
Waste and Other	9	9	8	8	7	7	7	6	6	5	5

[…]

15 […]

II.

16 1. The factual background of anthropogenic climate change, its consequences and the associated risks are described in the assessment reports and special reports published by the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). These reports are considered to be reliable summaries of the current state of knowledge on climate change. As such, they are relied upon by the Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety (BMU), the Federal Environment Agency (Umweltbundesamt — UBA) and the German Advisory Council on the Environment (Sachverständigenrat für Umweltfragen — SRU) as well as by the European Union and international agencies. The IPCC is an intergovernmental committee that was established by the United Nations Environment Programme (UNEP) and the World Meteorological Organization (WMO) in 1988 (Memorandum of Understanding between the UNEP and the WMO on the IPCC of 8 May 1989) and endorsed by the United Nations General Assembly (UN General Assembly Resolution 43/53 of 6 December 1988, Protection of global climate for present and future generations of mankind, E 5, in: General Assembly, 43rd session, Doc A 43/49).

17 The IPCC’s task is to present the state of scientific research on climate change in a comprehensive and objective manner, thereby providing a basis for science-based decisions. To this end, it compiles the results of the scientific, technical and socio-economic literature currently published around the world. The IPCC does not conduct research itself, but rather summarises the key findings of these publications in assessment reports and special reports, and evaluates them from a scientific perspective. The authors are required to reach agreement on their assessment of the state of the scientific research, specifying their level of confidence and clearly presenting any contradictory views, gaps in knowledge and uncertainties (for more details see IPCC, Guidance Note for Lead Authors of the IPCC Fifth Assessment Report on Consistent Treatment of Uncertainties, 2010; see also IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 4 fn. 3). The results are then reviewed once again by independent experts prior to the Summary for Policymakers being adopted by the member governments in a plenary session. The summary may only reproduce information that is also contained in the main report. The group of reviewing authors, selected on the basis of scientific expertise, decides whether the reformulations proposed by the governments are correct (for more details see IPCC, Procedures for the Preparation, Review, Acceptance, Adoption, Approval and Publication of IPCC Reports, 2013; […]).

18 2. According to virtually unanimous scientific opinion, the rapid acceleration of global warming that is currently observable in comparison with historical levels is essentially due to the change in the material balance of the atmosphere caused by anthropogenic emissions. The increase in CO2 concentrations is deemed to play a particularly significant role here (IPCC, Fifth Assessment Report, Climate Change 2013, The Physical Science Basis, Summary for Policymakers, 2016, p. 11; UBA, Klima und Treibhauseffekt, 2020, p. 2 f.). Atmospheric concentrations of CO2 have increased by 40% relative to pre-industrial times due primarily to fossil fuel emissions and secondarily to deforestation and other land-use changes (IPCC, loc. cit., p. 11).

19 In simplified terms, the main relationships can be summarised as follows: human-induced increases in concentrations of greenhouse gases in the atmosphere change the Earth’s radiation balance and thus lead to global warming. The greenhouse gases in the Earth’s atmosphere absorb the heat radiation emitted by the Earth and radiate some of it back to the Earth’s surface. The heat radiation emitted by the greenhouse gases thus reaches the Earth’s surface as additional heat radiation. In compensating for incoming and outgoing heat, the Earth’s surface radiates more heat. This makes the atmosphere near the ground warmer (IPCC, loc. cit., p. 11 f.; Rahmstorf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9th ed. 2019, p. 12 f., 30 ff.; UBA, Klima und Treibhauseffekt, 2020, p. 2). How far and how quickly the temperature will continue to rise in the future depends on the proportion of greenhouse gases in the atmosphere and is thus largely dependent on the amount of anthropogenically emitted greenhouse gases, CO2 emissions in particular (IPCC, loc. cit., p. 17 f., 26). This is because there is a nearly linear relationship between the total amount of climate-relevant greenhouse gases emitted and the increase in mean surface temperatures (SRU, Demokratisch regieren in ökologischen Grenzen — Zur Legitimation von Umweltpolitik, Special report, 2019, p. 36). Without additional measures to combat climate change, it is now considered likely that the global temperature will increase by more than 3°C by 2100 (BMU, Climate Action in Figures, 2019 edition, p. 6 f.).

20 3. The greenhouse effect has a wide range of impacts on the environment and the Earth’s climate. For example, it affects the ice masses (cryosphere). The consequences of global warming include the decline of polar sea ice, the melting of the continental ice sheets in Greenland and Antarctica, and the retreat of glaciers that can be observed worldwide. These changes in ice masses are a significant contributor to the rise in sea levels (IPCC, Fifth Assessment Report, Climate Change 2013, The Physical Science Basis, Summary for Policymakers, 2016, p. 7, 23 f.; Rahmstorf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9th ed. 2019, p. 57, 59, 63 f.). By 2100, the rise in global mean sea level is projected to be in the range of 26–77 cm if global warming is 1.5°C. If global warming reaches 2°C, the rise will be an additional 10 cm (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 11). Furthermore, there are indications that the thermohaline circulation of the North Atlantic (Atlantic Meridional Overturning Circulation) is losing strength as a result of the melting of the Greenland ice sheet and other fresh water inputs into the North Atlantic. A considerable weakening would have a major impact on weather systems in Europe, North America and elsewhere. The North Atlantic region would rapidly cool by several degrees, while the southern hemisphere would warm up all the more. Other expected impacts include an increase in winter storms, precipitation and flooding in northern Europe and a decrease in precipitation in southern Europe. The Sahel could expect to see a decrease in precipitation with associated droughts (IPCC, Special Report on the Ocean and the Cryosphere in a Changing Climate, Executive Summary, 2020, p. 75; Rahmstorf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9th ed. 2019, p. 66 f.; SRU, Demokratisch regieren in ökologischen Grenzen — Zur Legitimation von Umweltpolitik, Special Report, 2019, p. 38; IPCC, Special Report, The Ocean and the Cryosphere in a Changing Climate, 2019, p. 618, 621 f.). The climate-change-related rise in temperature also has an impact on the position and strength of the jet stream and thereby affects global wind patterns, which can in turn lead to unusually long-lasting, large-scale and extreme weather events such as heavy precipitation, flooding, hurricanes, heat waves and droughts (Rahmstorf/Schellnhuber, loc. cit., p. 68 ff., 72; SRU, loc. cit., p. 38 f.).

21 Tipping point dynamics are regarded as posing a particular risk to ecological stability as they can have far-reaching impacts on the environment. Tipping elements are components of the Earth system that have special significance for the global climate and which, when placed under increasing stress, undergo abrupt and often irreversible change. Examples include the Siberian and North American permafrost, the ice masses in the polar zones, the Amazon rainforest, and major wind and ocean current systems. Minor perturbations in a relevant environmental parameter — such as the exceeding of a certain temperature limit — can cause these tipping elements to transition into a qualitatively different state if the parameter value is already close to a critical point, the tipping point. Tipping elements can also interact with one another. For example, the melting of the Greenland ice sheet could alter the Atlantic circulation, which in turn could lead to a destabilisation of ice in the Antarctic. It cannot be ruled out that a cascading series of such interactions could transform the Earth system, but this area is still regarded as poorly researched (on tipping points: SRU, loc. cit., p. 39 f. with further references).

22 4. If the global temperature rises by more than 3°C by 2100, which is considered likely unless additional measures to combat climate change are taken, the consequences of global warming and climate change are expected to be drastic (BMU, Climate Action in Figures, 2019 edition, p. 6 f.). However, even if the temperature increase is lower, climate change will still have serious negative consequences for individuals and societies (a). In Germany, climate change is already having a range of direct impacts, the severity of which could massively escalate as global warming progresses (b). Furthermore, Germany could also be indirectly affected by the consequences of climate change in other parts of the world through an increase in climate-related human displacement and migration towards Europe (c).

23 a) The effects of recent climate-related extreme events — such as heat waves, droughts, heavy rainfall, floods, hurricanes and forest fires — are regarded by the scientific community as demonstrating significant human vulnerability to climate change. The consequences of these climate-related extreme events include disruptions in food production and water supply, damage to infrastructure and settlements, disease and fatalities, as well as implications for people’s mental health and well-being (IPCC, Fifth Assessment Report, Climate Change 2014, Impacts, Adaptation, and Vulnerability, Summary for Policymakers, 2016, WGII-6). Human health is particularly vulnerable to climate change. Changes in weather and climate patterns can lead to increases in infectious diseases and noncommunicable illnesses such as allergies. They can also lead to an intensification of symptoms related to cardio-vascular and respiratory complaints. Extreme events such as storms, floods, avalanches or landslides pose immediate risks to life and limb. Moreover, they can increase social and psychological pressures and trigger disorders such as stress, anxiety attacks and depression (UBA, 2019 Monitoring Report on the German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2019, p. 31).

24 b) Climate change is already having multiple effects in Germany. By 2018, the country’s annual mean temperature had risen by 1.5°C compared to the pre-industrial era (UBA, loc. cit., p. 7). The probability of extremely hot days occurring has increased. Heat events caused by climate change are already posing a threat to human health in Germany (Federal Government, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020, p. 11; see also UBA, Vulnerabilität Deutschlands gegenüber dem Klimawandel, 2015, p. 603). The duration of summer heat waves in Western Europe has roughly tripled since 1880. Climate projections indicate that these developments will significantly worsen if greenhouse gas emissions continue unabated. By the end of the 21st century, the number of heat waves could potentially rise by as much as 5 events per year in northern Germany and 30 events per year in southern Germany. The likelihood of temperature records being broken is also set to increase dramatically. During the summer months in particular, a tenfold increase in such events is considered realistic (Deutschländer/Mächel, in: Brasseur/Jacob/Schuck-Zöller (eds.), Klimawandel in Deutschland, 2017, p. 55).

25 The global rise in sea levels will also have an impact in Germany. Over the last 100 years, sea levels have risen about 20 cm in the German Bight and around 14 cm on the German Baltic coast (Deutscher Wetterdienst, National Climate Report, 2017, p. 5). In the event of unmitigated emissions, the sea level is expected to rise by well over one metre by the end of the 21st century. This does not even factor in the possibility of the ice sheets collapsing (Deutscher Wetterdienst, loc. cit, p. 29). Long-term changes in mean sea level can significantly increase the probability of particularly high storm surge levels occurring in the North Sea and Baltic Sea (Weiße/Meinke, in: Brasseur/Jacob/Schuck-Zöller (eds.), Klimawandel in Deutschland, 2017, p. 78). German coastal regions are thus exposed to a greater risk of flooding. Coastal areas in Germany are considered at risk if they are less than five metres above sea level on the North Sea coast or less than three metres above sea level on the Baltic Sea coast. This represents an area of around 13,900 square kilometres with 3.2 million inhabitants. Storm surges pose a particular risk to cities near the coast such as Hamburg, Bremen, Kiel, Lübeck, Rostock and Greifswald (UBA, Monitoring Report on the German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2019, p. 72).

26 The effects of climate change on groundwater formation are already apparent in Germany (UBA, loc. cit., p. 48 f.). Rising temperatures cause higher overall evaporation with the result that less water trickles down to infiltrate the groundwater. Months with below-average groundwater levels compared to the long-term mean are becoming significantly more frequent. A particularly strong trend towards low groundwater levels can be seen in the low-precipitation areas of northeast Germany. This situation is especially prevalent in Brandenburg, Sachsen-Anhalt and Mecklenburg-Vorpommern. However, low groundwater levels are also clearly observable in regions with particularly high precipitation, such as uplands and alpine regions (UBA, loc. cit., p. 48 f.). In other respects too, climate change is altering Germany’s water regime in various areas. For example, water availability in the summer half of the year is decreasing significantly, the water temperature in lakes is rising, and water temperatures in the North Sea and Baltic Sea are also increasing (UBA, loc. cit., p. 51 f., 56 f., 60 f., 82).

27 The increase in dryness and drought observed in Germany is regarded as being particularly challenging. The associated dehydration of the soil is particularly critical for agriculture. Soil humidity is crucial for the water supply level of plants. If soil humidity falls beneath 30% to 40% of the so-called usable field capacity (nutzbare Feldkapazität — nFK), there is a sharp decline in plant photosynthesis and growth. The mean number of days with soil humidity levels below 30% nFK has significantly increased in Germany since 1961, both for light sandy soil and for heavy soil, which stores more water. Eastern Germany and the Rhein-Main region are particularly affected by increasingly dry soil (UBA, loc. cit., p. 26).

28 c) Climate change is also a significant driver of human displacement and migration. People are already leaving their homes as a result of natural disasters and long-term environmental changes such as increased droughts and rising sea levels. Apart from having an adverse impact on health, the main negative consequences of the changes are on food production and supply. The risk of famine is increasing. At the same time, climate change exacerbates social inequalities and carries the potential risk of violent conflict as competition for water, food and grazing land intensifies. Increased warming exposes low-lying coastal areas, deltas and small islands to particular risks associated with sea level rise, including increased saltwater intrusion, flooding and damage to infrastructure. As sea levels rise, the local population will abandon islands and coastal zones due to periodic or permanent flooding. Increasingly pronounced changes in the climate thus amplify worldwide refugee movements and could intensify international displacement and migration towards Europe (see German Advisory Council on Global Change, Special Report, Climate Protection as a World Citizen Movement, 2014, p. 28, 61; United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), Climate Change, Disasters and Displacement, 2017, p. 1 ff.; IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 9; BMU, Climate Action in Figures, 2019 edition, p. 19; Rahmstorf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9th ed. 2019, p. 71, 75; UNHCR, Global Report 2019, p. 29 f.).

29 5. Since the start of industrialisation, more than half of all anthropogenic greenhouse gas emissions have been caused by today’s industrialised countries. In recent years, emissions from emerging nations have also skyrocketed. The largest current emitters of greenhouse gases are the United States of America, the European Union, China, Russia and India. Historically, Germany accounts for 4.6% of greenhouse gas emissions. Per capita CO2 emissions in Germany were 9.2 tonnes in 2018 — almost twice as high as the global average of 4.97 tonnes per capita (BMU, Climate Action in Figures, 2020 edition, p. 12).

30 While accounting for approximately 1.1% of the world’s population, Germany is currently responsible for almost 2% of annual greenhouse gas emissions. However, Germany’s greenhouse gas emissions have fallen since 1990: whereas 1.251 gigatonnes of greenhouse gas were emitted in 1990, the figure for 2019 was down to around 0.805 gigatonnes (BMU, loc. cit., p. 12 f., 27 f.; note that all the data for 2019 are indicated in the report as being estimates). In 2019, the energy sector accounted for the largest share of greenhouse gas emissions. These emissions primarily stem from the combustion of fossil fuels in power plants. Relative to 1990 levels, however, these greenhouse gas emissions had fallen by 45% by 2019 (BMU, loc. cit., p. 29 ff.). The industrial sector was the second largest greenhouse gas emitter in Germany in 2019. Here, greenhouse gases arise primarily in energy-intensive sectors involving steel, chemicals, non-ferrous metals, cement, lime, glass and paper, as well as in industrial electricity supply. Compared to 1990, emissions in this area had dropped by 34% by 2019 (BMU, loc. cit, p. 33 ff.). The third largest source of greenhouse gas emissions in 2019 was the transport sector, with motor vehicles accounting for 94% of emissions. Compared to 1990, greenhouse gas emissions in the transport sector had fallen by 0.1% by 2019 (BMU, loc. cit., p. 36 ff.). However, this does not include the figures for international aviation and shipping, where emissions increased compared to 1990 (see UBA, Submission under the United Nations Framework Convention on Climate Change and the Kyoto Protocol 2020, National Inventory Report for the German Greenhouse Gas Inventory 1990 — 2018, 2020, p. 159). This is followed by the buildings sector, which incorporates emissions from private households and from trade, commerce and services. Emissions in this sector are largely caused by the burning of fossil fuels to provide heating and hot water. By 2019, they were down by 42% relative to 1990 (BMU, Climate Action in Figures, 2020 edition, p. 40 f.). In the agricultural sector, land use and livestock farming account for the largest share of greenhouse gas emissions. The greenhouse gases of methane and nitrous oxide are particularly relevant here. The sector’s greenhouse gas emissions had dropped by 24% by 2019 compared to 1990 (BMU, loc. cit., p. 42 f.). In the waste and recycling management sector, greenhouse gas emissions had dropped by 76% by 2019 compared to 1990 (BMU, loc. cit., p. 44 f.).

III.

31 As things presently stand, the only way to significantly slow down human-induced climate change is by reducing CO2 emissions.

32 1. Human-induced climate change can be slowed down by limiting the increase in concentrations of anthropogenic greenhouse gases in the Earth’s atmosphere (for more details on the following, see SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, p. 39 ff., para. 9 f. with further references). Due to the quantitative significance and particular longevity of CO2, its concentration is particularly relevant here. There is presumed to be a roughly linear relationship between the total amount of anthropogenic CO2 emissions accumulated over time and the global temperature increase. Only small amounts of anthropogenic emissions are absorbed by the oceans and the terrestrial biosphere. The legislator has assumed that 5% of the 1990 annual emissions would represent “net greenhouse gas neutrality” for Germany (cf. the legal definition in § 2 no. 9 KSG; see also IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 24) since this amount would be offset in particular by long-term sequestration in natural carbon sinks such as soil, forests and water bodies (BTDrucks 19/14337, p. 24). However, most of the remaining anthropogenic CO2 emissions stay in the atmosphere for a long time, where they accumulate and contribute to CO2 concentrations, thereby having an impact on the Earth’s temperature. Unlike other greenhouse gases, CO2 does not naturally leave the Earth’s atmosphere within a period of time relevant for humans. This means that every additional amount of CO2 that enters the Earth’s atmosphere and is not then artificially removed (see para. 33 below) permanently increases the concentration of CO2 and leads to a further rise in temperature. This temperature rise will continue even if greenhouse gas concentrations stabilise at a certain level. In order to limit global warming, it is therefore necessary to limit the total cumulative global anthropogenic emissions of CO2 (IPCC, loc. cit., p. 12, C.1.3).

33 2. Limiting the further increase of CO2 concentrations in the Earth’s atmosphere can primarily be achieved by reducing further CO2 emissions through not generating such greenhouse gas emissions in the first place, for example by not burning fossil fuels. Other options include measures which, although not actually preventing CO2 emissions from being produced, do prevent them from being released into the atmosphere, or which can subsequently remove CO2 emissions from the atmosphere (“negative emissions”; “carbon dioxide removal” — CDR; “carbon capture and storage” — CCS). The IPCC considers the future use of such technologies to be essential, particularly in order to achieve the target of limiting global warming to 1.5°C or of subsequently returning to that level. However, negative emission technologies are currently regarded as difficult to implement, at least on a larger scale. There are considerable restrictions and concerns regarding economic viability, technical feasibility and international coordination, as well as in terms of the social impacts and, above all, the emerging ecological risks (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 17 C.3; UBA, Position on Carbon Dioxide Removal, 2019; SRU, Umweltgutachten 2020, p. 62 ff.; see also Markus/Schaller/Gawel/Korte, NuR 2021, p. 90 ff. with further references).

34 While not aimed at limiting climate change, another strategy is to alleviate its negative impacts, especially on people. This strategy is commonly referred to as “adaptation” (cf. Federal Government, German Strategy for Adaptation to Climate Change, 17 December 2008). The options include reinforcement and heightening of dykes, changes in agriculturally grown crops, forest conversion by planting tree species that are suited to the respective site, new urban planning methods involving fresh-air corridors and green spaces to prevent urban heat islands, as well as the unsealing and greening of suited areas (UBA, 2019 Monitoring Report on the German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2019, p. 72 f., p. 102 ff., 128 ff., 160 f., 162 ff; Federal Government, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020, p. 52 ff.).

35 3. Whether it is necessary to restrict the CO2 concentrations in the Earth’s atmosphere and the rise in temperature to particular levels — and what those levels should be — is a question of climate policy. It cannot be answered by the natural sciences. However, scientific findings do provide indications of the reductions required to meet specific climate targets. In this respect, climate science and climate policy use a variety of different targets and measurement parameters relating to temperature, atmospheric CO2 concentrations and CO2 emissions. The Paris climate targets (see para. 7 f. above) were formulated as maximum warming or temperature targets. The methodological advantage of using such temperature targets lies in their direct correlation with the effects of global warming, because the mean temperature of the Earth is a core indicator for the state of the Earth system as a whole.

36 In order to derive specifications for reducing CO2 emissions from a global temperature target, calculations based on climate physics must be used to translate the level of warming into emitted CO2 quantities. Given the correlation between CO2 concentrations and global warming, this is a viable approach — even if some uncertainties about the calculation do persist due to the complexity of the climate system (SRU, loc. cit., p. 39 ff. para. 8 f.; more details under para. 216 ff. below). In view of the almost linear correlation, it is possible to roughly state the maximum CO2 concentration that can be tolerated in the atmosphere if the Earth’s temperature is not to exceed a certain level. Furthermore, the CO2 concentration that has already been reached is approximately known. On this basis, it is possible to determine roughly how much CO2 can still be released into the Earth’s atmosphere and remain there permanently without causing the desired temperature to be exceeded. If the (currently small) amounts of negative CO2 emissions (i.e. emissions that never reach the atmosphere or are subsequently removed) are also factored in, the result is the total (global) amount of CO2 that can still be emitted if the resultant warming of the Earth is not to exceed the temperature limit. Within the climate policy and climate science discourse, this amount is referred to as the “carbon budget” or “CO2 budget” (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 12 f., 24; SRU, loc. cit., p. 38 para. 3). The IPCC has drawn up a range of remaining global CO2 budgets for different temperature targets with different probabilities (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, 2018, Chapter 2, p. 108, Tab. 2.2). On this basis, the Advisory Council has calculated a remaining budget for Germany that would limit global warming to 1.75°C. In doing so, it based its calculations on the IPCC’s figure of a 67% probability of complying with the target (SRU, loc. cit., p. 52; see para. 219 ff. below for more details on these assumptions and their reliability).

37 4. In order to achieve greenhouse gas neutrality by 2050 — which § 1 third sentence KSG declares to be one of the fundamental tenets underlying the Federal Climate Change Act — profound transformations will be necessary. In our current way of life, virtually all forms of behaviour either directly or indirectly involve some emission of CO2. Large industrial plants are not the only source of CO2 emissions — everyday human behaviour also makes a direct or indirect contribution. While the CO2 relevance of directly consuming fuel or electricity for heating, cooking, lighting, etc. is immediately obvious, the CO2 aspect of other processes may only become apparent at second glance. Greenhouse gas emissions occur not just when goods and services are used, but along the entire value chain: first during production, then during storage and transport, and finally in the context of disposal. The extraction of oil, the transportation of fossil fuels, even the construction of wind farms — these all require energy and therefore produce greenhouse gases. Some production processes such as in the metal and chemical industries or in the manufacturing of mineral products are particularly energy-intensive and emissions-intensive. The cement industry, for example, accounts for between 6% and 7% of anthropogenic CO2 emissions worldwide (cf. UBA, Prozesskettenorientierte Ermittlung der Materialund Energieeffizienzpotentiale in der Zementindustrie, 2020, p. 11 ff.). Meanwhile, the energy-intensive production of the foam and insulating materials, fire extinguishers, air conditioning systems, aluminium products, soundproof windows, paints and adhesives that are used in the construction industry contributes indirectly to greenhouse gas emissions without being directly visible. Under certain conditions, the use of consumer goods can also have a major indirect impact on greenhouse gas emissions, as illustrated by the textile industry. Greenhouse gas emissions from global textile production were estimated at around 1.2 gigatonnes in 2015 — almost double the total emissions of international shipping and aviation combined (UBA, Big Points des ressourcenschonenden Konsums als Thema für die Verbraucherberatung — mehr als Energieeffizienz und Klimaschutz, 2019, p. 78 with further references; on the environmental costs of specific product groups, see also UBA, Umweltkosten von Konsumgütern als Ansatzpunkt zur Verbesserung marktlicher und nicht-marktlicher Verbraucherinformationen „Zweites Preisschild“, 2020, p. 56 ff.). Throughout their lifecycles (production, use, disposal), clothing and footwear account for approximately 8% of global greenhouse gas emissions (European Topic Centre on Waste and Materials in a Green Economy, Textiles and the environment in a circular economy, 2019, p. 2 with further references). In order to achieve climate neutrality in our current way of life — including in activities as common and mundane as the construction and utilisation of new buildings or the wearing of clothes — fundamental changes and restrictions are needed in patterns of production, consumption and everyday activity.

IV.

38 With their constitutional complaints, the complainants primarily allege that the state has failed to create a legal framework sufficient for reducing greenhouse gases, CO2 in particular. They claim that the reduction of CO2 emissions as set down in the Federal Climate Change Act is not adequate to stay within a remaining CO2 budget that correlates with a 1.5°C temperature limit. The constitutional complaints primarily rely on duties of protection arising from fundamental rights under Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG, on a fundamental right to a future consistent with human dignity and a fundamental right to an ecological minimum standard of living — which the complainants derive from Art. 2(1) in conjunction with Art. 20a GG and from Art. 2(1) in conjunction with Art. 1(1) first sentence GG — as well as on the requirement of a statutory provision, and on the legislator’s duties of investigation and substantiation, which the complainants refer to as “rationality obligations”.

39 1. The constitutional complaint in proceedings 1 BvR 2656/18 was lodged in 2018, i.e. before the Federal Climate Change Act came into force. The Bundestag outlined its position on the matter in a statement dated 6 December 2019. The Bundestag parliamentary group BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN clarified its own position in a statement dated 17 December 2019. The Federal Government outlined its position in a statement dated 14 February 2020. By letter of 15 June 2020, the constitutional complaint was amended to take account of the Federal Climate Change Act, which had entered into force by that time.

40 a) The complainants allege a failure to take action on the part of the legislator. Complainants no. 1 to 11 claim that the state has violated its duties of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG and in part from Art. 14(1) GG due to the insufficiency of its climate action. They also allege a violation of Art. 2(1) in conjunction with Article 1(1) first sentence GG (“ecological minimum standard of living”) and a violation of fundamental freedoms in conjunction with Art. 20(3) GG due to a failure to observe the “essential matters doctrine” (Wesentlichkeitsgrundsatz) requiring that essential matters be set out in parliamentary legislation. They contend that the Federal Climate Change Act did nothing to alter their complaint as it lacks the necessary ambition. They challenge the national climate targets set out in § 3(1) KSG, the annual emission amounts that are allowed under § 4(1) KSG and Annex 2, and the provision in § 4(6) KSG on their future updating. Complainants no. 12 und 13 are environmental associations who — as “advocates of nature” — allege a violation of Art. 2(1) and Art. 19(3) in conjunction with Art. 20a GG in conjunction with Art. 47 of the EU Charter of Fundamental Rights and who likewise claim a violation of fundamental freedoms in conjunction with Art. 20(3) GG due to a failure to observe the essential matters doctrine.

41–46 […]

47 b) aa) The German Bundestag considers the constitutional complaint to be inadmissible und unfounded.

48–53 […]

54 bb) The parliamentary group of BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN in the Bundestag disagrees with the statement by the Bundestag . […]

55 cc) The Federal Government considers the constitutional complaint to be inadmissible. […]

56–58 […]

59 2. The constitutional complaint in proceedings 1 BvR 288/20 is directed against the Federal Climate Change Act.

60 a) The complainants are predominantly adolescents and young adults. They claim the violation of a fundamental right to a future consistent with human dignity, which they derive from Art. 1(1) in conjunction with Art. 20a GG, the violation of a fundamental right arising from Art. 2(2) first sentence in conjunction with Art. 20a GG, the violation of their occupational freedom (Art. 12(1) GG), and the violation of the guarantee of property (Art. 14(1) GG), in each case also in conjunction with Art. 20(3) GG with regard to related guarantees laid down in Art. 2 and 8 of the European Convention on Human Rights. They regard the climate action efforts of the German legislator as insufficient. They object to the national climate target for the year 2030 specified in § 3(1) KSG (greenhouse gas reduction of at least 55% compared to 1990), which they claim is insufficient, and they challenge the annual emission amounts allowed until 2030 specified in § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annexes 1 and 2, which they claim have been set too high. In addition, they challenge the provisions of § 4(3) second sentence KSG in conjunction with Art. 5 of the European Effort Sharing Regulation, because these allow unused national emission allocations to be sold to other EU Member States, thereby negating the effect of increased national climate action efforts. They argue that the legislator has thereby failed to fulfil its duties of protection.

61–66 […]

67 b) aa) The German Bundestag considers the constitutional complaint to be inadmissible und unfounded. […]

68 […]

69 bb) The Federal Government has issued a single statement covering the proceedings 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20 and 1 BvR 288/20. […]

70 It contends that the constitutional complaints are inadmissible. […]

71 3. a) The complainants in proceedings 1 BvR 96/20 are children and adolescents who challenge what in their view are insufficient national climate action efforts, which they regard as violating their fundamental rights under Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG. They challenge § 3(1), § 4(1) third sentence in conjunction with Annexes 1 and 2, § 4(3), (5) and (6), § 8 and § 9 KSG, as well as what they regard as the legislator’s persistent failure to take suitable and prospectively sufficient measures to stay within the remaining CO2 budget. Furthermore, the complainants view the Federal Climate Change Act as incompatible with the minimum required standard of rational justification for legislative action — a standard they regard as being rooted in fundamental rights — because the legislator did not take sufficient account of the IPCC’s findings.

72–74 […]

75 b) aa) The German Bundestag considers the constitutional complaint […] to be inadmissible und unfounded. […]

76 […]

77 bb) […]

78 4. The complainants in proceedings 1 BvR 78/20 live in Bangladesh and in Nepal. They claim that the Federal Republic of Germany has violated its duties of protection arising from Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) first sentence GG due to insufficient climate action efforts.

79 a) The complainants submit that Bangladesh and Nepal are particularly vulnerable in a range of different ways to changes in climatic conditions and are directly endangered by ongoing climate change.

80–84 […]

85 b) aa) The German Bundestag considers the constitutional complaint to be inadmissible und unfounded. […]

86–88 […]

89 bb) The Federal Government holds the view that the special non-domestic circumstances of the matter exclude the possibility of a fundamental rights violation from the outset. […]

B.

90 Insofar as the complainants are natural persons, their constitutional complaints are admissible. This applies insofar as they claim that duties of protection arising from fundamental rights have been violated. The complainants can in some cases claim a violation of their fundamental right to life and physical integrity (Art. 2(2) first sentence GG) and some of them can claim a violation of their fundamental right to property (Art. 14(1) GG) (see II 1, C I below for more details) because it is possible that the state, in adopting the Federal Climate Change Act, might have taken only insufficient measures to reduce greenhouse gas emissions and to limit global warming. The complainants living in Bangladesh and Nepal also have standing in this respect because it cannot be ruled out from the outset that the fundamental rights of the Basic Law also oblige the German state to protect them against the impacts of global climate change (see II 1, C II below for more details). Insofar as the complainants live in Germany, their fundamental rights might have been violated by the fact that they will have to accept considerable reduction burdens and corresponding losses of freedom in the post-2030 period because of the climate action that will then be constitutionally necessary due to what they regard as the overly generous amounts of greenhouse gas emissions allowed by the Federal Climate Change Act until the year 2030 (see II 4, C III below for more details). The constitutional complaints are admissible insofar as they challenge § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2. In all other respects, the constitutional complaints are not admissible.

I.

91 Insofar as the constitutional complaints are directed against provisions of the Federal Climate Change Act, they have an admissible subject matter.

92 1. The complainants essentially claim that the legislator has violated their fundamental rights by not taking sufficient measures to reduce greenhouse gas emissions and limit global warming. The constitutional complaint in proceedings 1 BvR 2656/18 was lodged before the Federal Climate Change Act was passed. The initial complaint was therefore directed solely at the state’s failure to take action. Now that the Federal Climate Change Act has been adopted, the complainants — like those in the other proceedings — claim that the Act fails to satisfy constitutional requirements.

93–94 […]

95 2. […]

II.

96 Insofar as the complainants are natural persons, they have standing with regard to § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2. In light of what the complainants regard as the overly generous emission amounts allowed until 2030 under these provisions, it ultimately seems possible that duties of protection arising from fundamental rights in Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG have been violated, and moreover that the complainants who live in Germany are potentially faced with immense reduction burdens after 2030 which might jeopardise their freedom — freedom that is comprehensively protected by fundamental rights — in an unconstitutional manner. In all other respects, the possibility of a fundamental rights violation is ruled out or at least has not been sufficiently demonstrated.

97 1. Insofar as the complainants are natural persons, they have standing with regard to § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 on the grounds of a possible violation of state duties of protection arising from Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG. By contrast, the violation of a duty of protection arising from Art. 12(1) GG that is additionally claimed in proceedings 1 BvR 288/20 does not provide grounds for standing. Complainants no. 12 and 13 in proceedings 1 BvR 2656/18 do not claim any violation of duties of protection.

98 a) The challenged provisions might have violated duties of protection arising from Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG but not from Art. 12(1) GG. With regard to § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in connection with Annex 2, a violation of a duty of protection appears possible. With regard to the other challenged provisions, the possibility of a violation of a duty of protection has not been sufficiently demonstrated.

99 aa) (1) The complainants’ fundamental right to protection arising from Art. 2(2) first sentence GG might have been violated. The protection of life and physical integrity under Art. 2(2) first sentence GG extends to protection against impairments caused by environmental pollution (cf. Decisions of the Federal Constitutional Court, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts — BVerfGE 49, 89 <140 f.>; established case-law; on Art. 2 of the European Convention on Human Rights (ECHR), see also European Court of Human Rights (ECtHR), Öneryildiz v. Turkey, Judgment of 30 November 2004, no. 48939/99, para. 89 ff.; ECtHR, Budayeva and Others v. Russia, Judgment of 20 March 2008, no. 15339/02 inter alia, para. 128 ff.; on Art. 8 ECHR see ECtHR, Cordella and Others v. Italy, Judgment of 24 January 2019, nos. 54414/13 and 54264/15, para. 157 ff. with further references). It also includes protection against risks to human life and health caused by climate change. The legislator might have violated its duty of protection by affording insufficient protection against health impairments and risks to life caused by climate change. It is true that climate change is a genuinely global phenomenon and could obviously not be stopped by the German state on its own. However, this does not render it impossible or superfluous for Germany to make its own contribution towards protecting the climate (see para. 199 ff. below for more details).

100 Insofar as the complainants are the owners of properties they describe as being jeopardised by climate change, a violation of the legislator’s duty to protect property arising from Art. 14(1) GG is also a possibility (cf. BVerfGE 114, 1 <56>). However, insofar as the complainants in proceedings 1 BvR 288/20 claim a violation of Art. 12(1) GG because climate change prevents them from continuing to run a family farm or hotel, the possibility of a violation of a duty of protection that goes beyond the protection of tangible property is not apparent.

101 (2) The complainants in proceedings 1 BvR 78/20 who live in Bangladesh and in Nepal also have standing. The Federal Constitutional Court has yet to clarify whether the Basic Law’s fundamental rights oblige the German state to contribute towards protecting people abroad against impairments caused by the effects of global climate change and under what circumstances such a duty of protection could potentially be violated. The validity of German fundamental rights vis-à-vis these complainants does not appear to be ruled out from the outset (see para. 173 ff. below for more details).

102 bb) (1) § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 might be incompatible with the duties of protection arising from fundamental rights. With these provisions, the legislator might have given permission for excessive amounts of CO2 to be emitted until 2030 — something that would contribute towards further climate change and thereby jeopardise the health, in some cases even the lives, and the property of the complainants.

103 (2) With regard to the other provisions challenged by the constitutional complaints, the possibility of a violation of duties of protection arising from fundamental rights has neither been demonstrated, nor is it apparent.

104 This applies insofar as the complainants in proceedings 1 BvR 288/20 object to the fact that § 4(3) second sentence KSG in conjunction with Art. 5 of the European Effort Sharing Regulation permits the transfer of emission allowances to other Member States. There is no need to clarify whether the constitutional complaint’s admissibility is already invalidated in this respect by the fact that § 4(3) second sentence KSG merely declares that Art. 5 of the European Effort Sharing Regulation remains unaffected, and that the latter provision is part of EU law and thus in principle not subject to review by the Federal Constitutional Court. The constitutional complaint is in any case insufficiently substantiated in this respect (§ 23(1) second sentence, § 92 of the Federal Constitutional Court Act, Bundesverfassungsgerichtsgesetz — BVerfGG). The complainants do not address the different flexibility options contained in Art. 5 of the European Effort Sharing Regulation and do not demonstrate how their usage, when viewed from a European or global perspective, could diminish the overall effectiveness of climate action. Yet this overall effectiveness is significant in view of the genuinely global nature of climate change. The complainants have not established that this effectiveness has been diminished by the challenged provisions.

105–107 […]

108 b) aa) The complainants are presently affected in their own fundamental rights by the provisions governing the amount of greenhouse gas emissions allowed until 2030 in § 3(1) second sentence 2 and § 4(1) second sentence KSG in conjunction with Annex 2. As things currently stand, global warming caused by anthropogenic greenhouse gas emissions is largely irreversible (see para. 32 above). It cannot be ruled out from the outset that the complainants will see climate change advancing to such a degree in their own lifetimes that their rights protected under Art. 2(2) first sentence GG and Art. 14(1) GG will be impaired ([…]). The possibility of a violation of the Constitution cannot be negated here by arguing that a risk of future harm does not represent a current harm and therefore does not amount to a violation of fundamental rights. Even provisions that only begin posing significant risks to fundamental rights over the course of their subsequent implementation can fall into conflict with the Basic Law (cf. BVerfGE 49, 89 <141>). This is certainly the case where a course of events, once embarked upon, can no longer be corrected (see also BVerfGE 140, 42 <58 para. 59> with further references).

109 The complainants are not asserting the rights of unborn persons or even of entire future generations, neither of whom enjoy subjective fundamental rights ([…]; on objective protection, see para. 146 below). Rather, the complainants are invoking their own fundamental rights.

110 Nor are the constitutional complaints an inadmissible actio popularis. The mere fact that very large numbers of people are affected does not exclude persons from being individually affected in their own fundamental rights (see VG Berlin, Judgment of 31 October 2019 — 10 K 412.18, para. 73; see also BVerfG, Order of the Third Chamber of the First Senate of 21 January 2009 — 1 BvR 2524/06 —, para. 43). In constitutional complaint proceedings, it is not generally required that complainants are especially affected — beyond simply being individually affected — in some particular manner that differentiates them from all other persons (unlike the case-law on Art. 263(4) TFEU, cf. GCEU, Order of 8 May 2019, Carvalho, T-330/18, EU:T:2019:324, para. 33 ff.; see also BVerfG, Order of the Second Chamber of the Second Senate of 15 March 2018 — 2 BvR 1371/13 —, para. 47; […]).

111 bb) By contrast, § 4(6) KSG — which concerns the setting of annual emission amounts for the post-2030 period and is challenged here on the grounds of incompatibility with the requirement of a statutory provision — does not presently or directly affect the complainants since it merely contains an authorisation to enact ordinances. Nor is there any risk of an irreversible violation of constitutional law in this respect. If a future ordinance were to violate duties of protection arising from fundamental rights on the grounds of having an insufficient legal basis, protection would be available from the Federal Constitutional Court by way of a subsequent constitutional complaint.

112 2. Art. 20a GG cannot be directly relied upon to establish standing to lodge a constitutional complaint. It is true that the protection mandate laid down in Art. 20a GG encompasses climate action (see para. 198 below). It is also a justiciable provision (see para. 205 ff. below). However, Art. 20a GG does not entail any subjective rights (cf. BVerfG, Order of the First Chamber of the First Senate of 10 May 2001 — 1 BvR 481/01 inter alia —, para. 18; Order of the First Chamber of the First Senate of 5 September 2001 — 1 BvR 481/01 inter alia —, para. 24; Order of the Third Chamber of the First Senate of 10 November 2009 — 1 BvR 1178/07 —, para. 32; […]). Proposals for including a subjective fundamental right to environmental protection in the Constitution have been repeatedly discussed (cf. BTDrucks 10/990; BTDrucks 11/663), but with the constitutional reforms of 1994, the legislator decided against making any such amendment. This is why Art. 20a GG is located outside the fundamental rights part of the Constitution. Furthermore, Art. 20a GG is not mentioned in Art. 93(1) no. 4a GG, which lists the rights that may be asserted by way of a constitutional complaint when they are violated. Accordingly, the Federal Constitutional Court has repeatedly described the provision as being a fundamental national objective (Staatszielbestimmung) (cf. BVerfGE 128, 1 <48>; 134, 242 <339 para. 289>).

113 3. Neither the “fundamental right to an ecological minimum standard of living” asserted by the complainants in proceedings 1 BvR 2656/18, nor the similar “right to a future consistent with human dignity” claimed in proceedings 1 BvR 288/20 can be invoked here to establish standing to lodge a constitutional complaint. It is unnecessary to conclusively determine the extent to which such rights are protected by the Basic Law. The legislator would not have violated them in any case.

114 A right to an “ecological minimum standard of living” (ökologisches Existenzminimum) is derived among other things from the “minimum standard of living consistent with human dignity” (menschenwürdiges Existenzminimum) guaranteed under Art. 1(1) in conjunction with Art. 20(1) GG (cf. BVerfGE 125, 175 <222 ff.>), whereby minimum ecological standards are regarded as a precondition for a minimum standard of living ([…]). It is true that physical survival or even the possibilities for cultivating interpersonal relationships and taking part in social, cultural and political life (cf. BVerfGE 125, 175 <223>) could not be guaranteed by economic safeguards alone if the only environment available for this purpose had been radically altered by climate change and had become toxic by human standards. However, other fundamental rights already make it obligatory to maintain minimum ecological standards that are essential for fundamental rights, thereby making it obligatory to afford protection against environmental degradation “of catastrophic or even apocalyptic proportions” (BVerfG, Order of the Second Chamber of the Second Senate of 18 February 2010 — 2 BvR 2502/08 —, para. 13). Nevertheless, alongside the duties of protection arising from Art. 2(2) first sentence with regard to physical and mental well-being and from Art. 14(1) GG, a mechanism for safeguarding the ecological minimum standard could indeed acquire its own independent validity if, in an environment transformed to the point of being toxic, adaptation measures (see para. 34 above) would still be capable of protecting life, physical integrity and property but not the other prerequisites for social, cultural and political life. Another conceivable scenario is that adaptation measures would have to be so extreme that they would no longer allow for meaningful social, cultural and political interaction and participation.

115 However, it is not ascertainable that the state has violated requirements incumbent upon it to avert existential threats of catastrophic or even apocalyptic proportions. Germany has ratified the Paris Agreement and the legislator has not remained inactive. In the Federal Climate Change Act, it has set down concrete specifications for the reduction of greenhouse gases (see § 3(1) second sentence, § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2). These reduction targets, which have been specified until 2030, do not in themselves lead to climate neutrality but will be updated (cf. § 4(1) fifth sentence KSG) in line with the long-term goal of achieving greenhouse gas neutrality by 2050 (§ 1 third sentence KSG). If the necessary efforts are made within this framework, it does seem possible — insofar as Germany can contribute towards resolving the problem — to at least prevent catastrophic conditions from occurring. Another question is whether the post-2030 burdens inherently built into the framework — burdens that will entail restrictions on freedom — can be justified under constitutional law or whether the Federal Climate Change Act has inadmissibly offloaded reduction burdens onto the future and onto whomever will then bear responsibility (see para 116 ff. below).

116 4. With regard to their fundamental freedoms, complainants no. 1 to 11 in proceedings 1 BvR 2656/18 and the complainants in proceedings 1 BvR 96/20 and 1 BvR 288/20 have standing to lodge constitutional complaints insofar as they challenge § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2, because under these provisions they may be faced with substantial burdens to reduce greenhouse gas emissions from the year 2031 onwards. The scale of the ensuing restrictions on fundamental rights is already partially determined by the aforementioned provisions. This advance effect on future freedom might have violated the fundamental rights of the complainants.

117 a) aa) (1) The fundamental freedoms of the complainants might have been violated on the grounds that the Federal Climate Change Act offloads significant portions of the greenhouse gas reduction burdens required under Art. 20a GG onto the post-2030 period. Further mitigation efforts might then be necessary at extremely short notice, placing the complainants under enormous (additional) strain and comprehensively jeopardising their freedom protected by fundamental rights. Practically all forms of freedom are potentially affected because virtually all aspects of human life involve the emission of greenhouse gases (see para. 37 above) and are thus potentially threatened by drastic restrictions after 2030. Freedom is comprehensively protected by the Basic Law through special fundamental rights, and in any case through the general freedom of action enshrined in Art. 2(1) GG as the elementary fundamental right to freedom (cf. BVerfGE 6, 32 <36 f.>; established case-law). Freedom might be jeopardised in an unconstitutional manner by § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 if these provisions were to allow overly generous amounts of CO2 to be emitted in the near term, thereby offloading the necessary reduction burdens onto the future at the expense of future freedom. It is true that no reduction burdens deemed constitutionally unreasonable may be imposed on the complainants even in the future; their fundamental rights will continue to protect them against unreasonable impairments of freedom. However, the definition of reasonable (zumutbar) will to some extent be determined in light of the constitutional obligation to take climate action (Art. 20a GG). This, reinforced by similar protection obligations arising from fundamental rights, will demand greater reductions in greenhouse gas emissions than is presently the case and will therefore justify more severe restrictions on freedom if the risk posed by climate change does indeed increase.

118 (2) The amounts of greenhouse gas emissions that are allowed until 2030 under § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 have an impact on the reduction efforts that will be required thereafter. Even now, these amounts already play a role in determining future restrictions on fundamental rights — not just in factual terms, but with advance legal effects. This is partly due to the largely irreversible impact of CO2 emissions on the Earth’s temperature, and partly to the fact that the Basic Law does not allow the state to remain inactive while climate change progresses ad infinitum. One key factor influencing the extent of the potential loss of freedom is the amount of time left for making the social and economic transition to climate neutrality — something that will at some point be required under constitutional law in order to tackle climate change.

119 (a) There is a direct causal link between anthropogenic climate change and concentrations of human-induced greenhouse gases in the Earth’s atmosphere (on the current state of scientific knowledge, see paras. 18 ff. and 32 ff. above). CO2 emissions are particularly significant in this regard. Once they have entered the Earth’s atmosphere, they are virtually impossible to remove as things currently stand. This means that anthropogenic global warming and climate change resulting from earlier periods cannot be reversed at some later date. At the same time, with every amount of CO2 emitted over and above a small climate-neutral quantity, the Earth’s temperature rises further along its irreversible trajectory and climate change also undergoes an irreversible progression. If global warming is to be halted at a specific temperature limit, nothing more than the amount of CO2 corresponding to this limit may be emitted. The world has a so-called remaining CO2 budget. If emissions go beyond this remaining budget, the temperature limit will be exceeded.

120 (b) However, unmitigated aggravation of global warming and climate change would not be in accordance with the Basic Law. Apart from being at odds with the duties of protection arising from fundamental rights, it would primarily conflict with the obligation under Art. 20a GG to take climate action, which the legislator has specified by formulating the target — now the relevant standard under constitutional law — of limiting global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C above pre-industrial levels (see para. 208 ff. below for more details). This temperature limit correlates with an — albeit not precisely quantifiable — remaining national CO2 budget that is derived from the remaining global budget (see para. 216 ff. below). Once this national CO2 budget has been used up, any further CO2 emissions may only be allowed if the interest in doing so takes constitutional precedence over, in particular, the obligation to take climate action arising from Art. 20a GG (see para. 198 below). Behaviour directly or indirectly involving CO2 emissions would then be constitutionally acceptable only if the fundamental freedoms supporting such behaviour were capable of prevailing within the necessary balancing process, whereby the relative weight accorded to any climate-harmful exercise of freedom will steadily decrease as climate change intensifies. In terms of the legal framework governing CO2-relevant behaviour, Art. 20a GG is accorded increasing normative weight even before the constitutionally relevant budget is entirely used up because, regardless of any concerns from the constitutional law perspective, it would be neither responsible nor realistic to initially allow CO2-relevant behaviour to continue unabated but then to suddenly demand climate neutrality once the remaining budget had been completely exhausted. As ever more of the CO2 budget is consumed, the requirements arising from constitutional law to take climate action become ever more urgent and the potential impairments of fundamental rights that would be permissible under constitutional law become ever more extreme ([…]). The restrictions on freedom that will be necessary in the future are thus already built into the generosity of the current climate change legislation. Climate action measures that are presently being avoided out of respect for current freedom will have to be taken in future — under possibly even more unfavourable conditions — and would then curtail the exact same needs and freedoms but with far greater severity.

121 (c) The amount of time remaining is a key factor in determining how far freedom protected by fundamental rights will have to be restricted — or how far fundamental rights may be respected — when making the transition to a climate-neutral society and economy. If alternative CO2-free and climate-neutral forms of behaviour were available and sufficiently established in society so that any CO2-producing exercise of freedom could at least be partially replaced, the prohibition of climate-harming behaviour would entail less intrusive restrictions on freedom than if such alternatives did not exist. For example, if a fully developed CO2-neutral transport system were in place and the necessary vehicles and other transportation equipment were manufactured in a CO2-neutral manner, the loss of freedom associated with banning all CO2-producing transport and manufacturing activities would be much less extensive than if such alternatives were not available. Yet it will be some time before technological progress and other developments enable CO2-intensive processes and products to be largely replaced or avoided, especially considering that such innovations will have to be introduced on a massive scale in nearly all areas of economic production and in practically every aspect of how people live. Given the extent of the requisite socio-technological transformation, long-term restructuring plans and phase-out trajectories are considered necessary (SRU, Für eine entschlossenene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten, 2020, p. 51 ff., para. 33). This means that the relative mildness or severity of the restrictions on freedom depend on how much time still remains for transitioning to CO2-free alternatives, how early this process is initiated, and how far the overall CO2 emission levels have already been lowered. If a society that is geared towards a CO2-intensive lifestyle is forced to switch to climate-neutral behaviour within an extremely short period of time, the restrictions on freedom are likely to be enormous ([…], see also Federal Government, Denkschrift zum Übereinkommen von Paris vom 12. Dezember 2015, BTDrucks 18/9650, p. 30 para. 8; IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 18 para. D.1.3; […]; similarly Hoge Raad of the Netherlands, Judgment of 20 December 2019, 19/00135, no. 7.4.3).

122 (3) Every consumed part of the CO2 allowance reduces the remaining budget, narrows the possibilities for any other CO2-relevant exercise of freedom and shortens the time left for initiating and completing a socio-technological transformation. It does at least seem possible that the Basic Law’s fundamental rights — as intertemporal guarantees of freedom — afford protection against provisions that allow such consumption without taking sufficient account of the future freedom jeopardised as a result (on subjective rights in the context of freedom (to shape one’s life) that is to be distributed over time and across generations, see also BVerfGE 129, 124 <170>; 132, 195 <242 para. 112; 246 f. para. 124>; 135, 317 <401 para. 163 f.>; 142, 123 <231 para. 213> — on Art. 38(1) first sentence in conjunction with Art. 20(1) and (2) GG).

123 bb) Freedom in the post-2030 future might, as the complainants allege, be specifically impaired by the fact that the amounts of CO2 emissions allowed until 2030 are overly generous in the Federal Climate Change Act. There might be a lack of precautionary measures that are sufficient to respect future freedom. § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 specify the amounts of CO2 emissions allowed until 2030 and thereby determine how much of the remaining CO2 budget may be used up. They are thus a cause of the fundamental rights impairment under consideration here and can give rise to standing to lodge a constitutional complaint in this respect also.

124–125 […]

126 cc) (1) The constitutional complaints are sufficiently substantiated in this respect (§ 23(1) second sentence, § 92 BverfGG). The complainants have shown in extensive detail that the provisions governing the period until 2030 in the Federal Climate Change Act would lead to what they regard as excessive consumption of the remaining budget so that extraordinary efforts would subsequently be required in order to reduce CO2 emissions. […]

127 (2) The complainants largely base their claim on duties of protection arising from fundamental rights under Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG, a “right to a future consistent with human dignity” and a “fundamental right to an ecological minimum standard of living”. In their view, this gives rise to protection against what they regard as being the overly generous legal framework for emissions contained in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2. It is true that only in proceedings 1 BvR 2656/18 are the burdens of future reduction measures explicitly addressed in the more general context of fundamental freedoms. The Federal Constitutional Court nonetheless reviews all the fundamental rights that require consideration within the subject matter at issue (cf. BVerfGE 147, 364 <378 para. 36> with further references; 148, 267 <278 para. 27>). Thus, the question of whether the challenged provisions are compatible with fundamental freedoms must form part of the review in all the proceedings here.

128 (3) However, the constitutional complaint of complainants no. 12 and 13 in proceedings 1 BvR 2656/18 is insufficiently substantiated in this respect […].

129 b) The complainants are presently, individually and directly affected in their fundamental freedoms by § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2.

130 aa) The described risk of future restrictions on freedom gives rise to fundamental rights being presently affected because this risk is built into the current legislation. Any exercise of freedom directly or indirectly involving CO2 emissions after 2030 is jeopardised precisely because § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 allow possibly excessive amounts of greenhouse gas emissions until 2030. Insofar as this causes the remaining CO2 budget to be used up, the effect is irreversible because no method is currently known for removing CO2 emissions from the Earth’s atmosphere on a large scale. Since future impairments of fundamental rights could potentially be set into irreversible motion today, and given that lodging a constitutional complaint to address the ensuing restrictions on freedom might be futile by the time the impairments have arisen, the complainants already have standing to lodge a constitutional complaint at the present time (on this see BVerfGE 140, 42 <58 para. 59> with further references; established case-law).

131 bb) The complainants are individually affected in their own freedom. They are themselves capable of experiencing the measures necessary to reduce CO2 emissions after 2030. The fact that the restrictions will affect virtually everyone then living in Germany does not exclude the complainants from being individually affected (see para. 110 above).

132 The situation is different with regard to the complainants in proceedings 1 BvR 78/20 who live in Bangladesh and in Nepal. They are not individually affected in this respect. In their case, it can be ruled out from the outset that a violation of their fundamental freedoms might arise from potentially being exposed some day to extremely onerous climate action measures because the German legislator is presently allowing excessive amounts of greenhouse gas emissions with the result that even stricter measures would then have to be taken in Germany in the future. The complainants live in Bangladesh and Nepal and are thus not subject to such measures.

133 cc) The other complainants are also directly affected. This applies where interference with a legal position is not only caused by some further legal act or depends upon such an act being issued (cf. BVerfGE 140, 42 <58 para. 60>). In the case at hand, the actual impairment of fundamental rights will only arise as a result of a future legal framework (see para. 120 above), but since it is irreversibly built into the current legislation, the complainants are indeed directly affected today.

134 […]

135 5. Insofar as complainant no. 9 in proceedings 1 BvR 2656/18 claims a violation of the general freedom of action under Art. 2(1) GG on the grounds of being denied a climate and environment-friendly way of life, he has provided insufficient reasons in substantiation of this claim (§ 23(1) second sentence, § 92 BVerfGG).

136 6. As “advocates of nature”, the environmental associations (appearing as complainants no. 12 and 13 in proceedings 1 BvR 2656/18) claim — on the basis of Art. 2(1) in conjunction with Art. 19(3) and Art. 20a GG in the light of Art. 47 of the EU Charter of Fundamental Rights — that the legislator has failed to take suitable measures to limit climate change and has thereby disregarded binding requirements under EU law to protect the natural foundations of life. However, the Basic Law and constitutional procedural law make no provision for this kind of standing to lodge a constitutional complaint. Although the Basic Law’s environmental protection mandate in Art. 20a GG would obviously have greater impact if its enforcement were strengthened by the possibility of seeking individual legal protection before the Federal Constitutional Court, the Constitution has not been amended by the legislator to provide for such a possibility (see para. 112 above).

137 Furthermore, Art. 47 of the EU Charter of Fundamental Rights does not make another interpretation possible or necessary. […] It is not in any case apparent that environmental associations would need to be given the opportunity to lodge a constitutional complaint themselves on the grounds of the alleged violation of the Effort Sharing Decision. It is furthermore doubtful whether the alleged violation of the Effort Sharing Decision has even occurred. Germany might have fulfilled its obligation to reduce greenhouse gas emissions by 14% by 2020 compared to 2005 in the areas covered in the Decision. It is true that when the Federal Climate Change Act was passed, the legislator itself assumed that this obligation would not be met (cf. BTDrucks 19/14337, pp. 1 and 17). But Germany’s greenhouse gas emissions dropped considerably in 2020 as a result of the coronavirus pandemic; overall emission levels were more than 40% below the levels of the reference year 1990 (Agora Energiewende, Die Energiewende im Corona-Jahr: Stand der Dinge 2020, 2021, p. 31). This means that Germany’s 2020 target of reducing its greenhouse gas emissions by a total of 40% compared to 1990 will probably be reached, at least for a short period.

III.

138 The constitutional complaints satisfy the requirements of the exhaustion of legal remedies (§ 90(2) BVerfGG) insofar as they are directed against statutory provisions. […]

IV.

139–140 […]

V.

141 The Federal Climate Change Act’s background in EU law does not rule out the admissibility of the constitutional complaints. The challenged provisions are not fully determined by EU law. It is true that the Federal Climate Change Act might be regarded in some respects as implementing EU law within the meaning of Art. 51(1) first sentence of the EU Charter of Fundamental Rights. The legislator assumed that the Federal Climate Change Act would create the framework for implementing the Federal Republic of Germany’s obligations under the European Effort Sharing Regulation (cf. BTDrucks 19/14337). However, according to the case-law of the Federal Constitutional Court (cf. BVerfGE 152, 152 <168 para. 39> with further references — Right to be forgotten I) and the European Court of Justice (cf. CJEU, Judgment of 26 February 2013, Åkerberg, C-617/10, EU:C:2013:105, para. 29), this does not preclude a review of conformity with the Basic Law.

C.

142 The constitutional complaints are partially successful. While it is not ascertainable that the legislator has violated its constitutional duties to protect the complainants against the risks of climate change (I and II), fundamental rights have nonetheless been violated because the emission amounts allowed by the Federal Climate Change Act in the current period are capable of giving rise to substantial burdens to reduce emissions in later periods (III). In this respect, § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 violate the fundamental rights of the complainants in proceedings 1 BvR 96/20 and 1 BvR 288/20 and of complainants no. 1 to 11 in proceedings 1 BvR 2656/18. This risk to fundamental freedoms is not unconstitutional on the grounds of any violation of objective constitutional law. No violation of Art. 20a GG can ultimately be ascertained (III 2 a). However, there is a lack of precautionary measures required by fundamental rights in order to guarantee freedom over time and across generations — precautionary measures aimed at mitigating the substantial emission reduction burdens which the legislator offloaded onto the post-2030 period with the challenged provisions and which it will then have to impose on the complainants (and others) due to Art. 20a GG and due to the obligation arising from fundamental rights to afford protection against impairments caused by climate change (III 2 b).

I.

143 The risks posed by climate change give rise to duties of protection under Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG vis-à-vis the complainants who live in Germany (see para. 173 ff. below on the complainants who live in Bangladesh and in Nepal). However, it cannot be ascertained that these duties of protection have been violated.

144 1. a) The fundamental right to the protection of life and health enshrined in Art. 2(2) first sentence GG obliges the state to afford protection against the risks of climate change. The state must combat the considerable potential risks emanating from climate change by taking steps which — with the help of international involvement — contribute to stopping human-induced global warming and limiting the ensuing climate change. These steps must be supplemented by positive measures aimed at alleviating the consequences of climate change (“adaptation measures”).

145 aa) Art. 2(2) first sentence GG imposes on the state a general duty of protection of life and physical integrity. Apart from providing the individual with a defensive right against state interference, this fundamental right also encompasses the state’s duty to protect and promote the legal interests of life and physical integrity and to safeguard these interests against unlawful interference by others (cf. BVerfGE 142, 313 <337 para. 69> with further references; established case-law). The duties of protection derived from the objective dimension of this fundamental right are, in principle, part of the subjective enjoyment of this fundamental right. Thus, if duties of protection are violated, the fundamental right enshrined in Art. 2(2) first sentence GG is also violated, and affected individuals can oppose such a violation by lodging a constitutional complaint (cf. BVerfGE 77, 170 <214>; established case-law).

146 The state’s duty of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG does not take effect only after violations have already occurred. It is also oriented towards the future (cf. BVerfGE 49, 89 <140 ff.>; 53, 30 <57>; 56, 54 <78>; 121, 317 <356>). The duty to afford protection against risks to life and health can also establish a duty to protect future generations ([references to German legal scholarship]). This is all the more applicable where irreversible processes are at stake. However, this duty to afford intergenerational protection has a solely objective dimension because future generations — either as a whole or as the sum of individuals not yet born — do not yet carry any fundamental rights in the present (see para. 109 above; […]).

147 bb) The protection of life and physical integrity under Art. 2(2) first sentence GG encompasses protection against impairments and degradation of constitutionally guaranteed interests caused by environmental pollution, regardless of who or what circumstances are the cause (cf. BVerfGE 49, 89 <140 f.>; established case-law; […]). According to the case-law of the European Court of Human Rights, the European Convention on Human Rights also imposes positive obligations on the state to protect life and health against risks posed by environmental pollution (on Art. 2 ECHR, see ECtHR, Öneryildiz v. Turkey, Judgment of 30 November 2004, no. 48939/99, para. 89 ff.; ECtHR, Budayeva and Others v. Russia, Judgment of 20 March 2008, no. 15339/02, para. 128 ff.; on Art. 8 ECHR, see ECtHR, Cordella and Others v. Italy, Judgment of 24 January 2019, nos. 54414/13 and 54264/15, para. 157 ff. with further references; […]). However, as far as is apparent, this does not lead to protection of greater scope than that afforded under Art. 2(2) first sentence GG.

148 The state’s duty of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG also includes the duty to protect life and health against the risks posed by climate change (see also VG Berlin, Judgment of 31 October 2019 — 10 K 412.18 — para. 70; […]). In view of the considerable risks that increasingly severe climate change may also entail for the legal interests protected under Art. 2(2) first sentence GG — for example through heat waves, floods or hurricanes (see para. 22 ff. above) — the state is obliged to afford this protection to the current population and also, in light of objective legal requirements, to future generations.

149 On the one hand, Art. 2(2) first sentence GG obliges the state to afford protection by taking measures that help to limit anthropogenic global warming and the associated climate change (cf. also Art. 2(1)(a) PA). The fact that the German state is incapable of halting climate change on its own and is reliant upon international involvement because of climate change’s global impact and the global nature of its causes does not, in principle, rule out the possibility of a duty of protection arising from fundamental rights ([…]). The global dimension is nonetheless significant for determining the content of the duty of climate-change-related protection arising from Art. 2(2) first sentence GG. For example, the state must involve the international level in seeking to resolve the climate problem. Insofar as the duty of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG is directed at the risks posed by climate change, it compels the state to engage in internationally oriented activities to tackle climate change at the global level and requires it to promote climate action within the international framework (for example through negotiations, via treaties or in organisations). National measures embedded within this framework then make a contribution towards halting climate change (see para. 200 f. below for more details with regard to Art. 20a GG).

150 On the other hand, where climate change is not preventable or has already taken place, Art. 2(2) first sentence GG also obliges the state to address the risks by implementing positive measures aimed at alleviating the consequences of climate change (referred to as “adaptation measures”, see para. 164 below for more details). These measures are additionally necessary in order to keep the risks posed by the actual impacts of climate change to levels that are tolerable under constitutional law (cf. also Art. 2(1)(b) PA).

151 b) It is not presently ascertainable that the duty of protection arising from fundamental rights has been violated by the provisions challenged as insufficient by the complainants.

152 aa) The question of whether sufficient measures have been taken to fulfil duties of protection arising from fundamental rights can only be reviewed by the Federal Constitutional Court to a limited extent (cf. BVerfGE 77, 170 <214 ff.>; 79, 174 <202>; established case-law). There is an essential difference between the subjective, defensive rights against state interference that arise from fundamental rights on the one hand, and the state’s duties of protection that result from the objective dimension of fundamental rights on the other. In terms of purpose and content, defensive rights are aimed at prohibiting certain forms of state conduct, whereas duties of protection are essentially unspecified. It is for the legislator to decide how risks should be tackled, to draw up protection strategies and to implement those strategies through legislation. Even where the legislator is under obligation to take measures to protect a legal interest, it retains, in principle, a margin of appreciation and evaluation as well as leeway in terms of design (cf. BVerfGE 96, 56 <64>; 121, 317 <356>; 133, 59 <76 para. 45>; 142, 313 <337 para. 70>; established case-law). However, this does not mean that the question as to the effectiveness of state protective measures is beyond the scope of review by the Federal Constitutional Court where a duty of protection does exist. The Federal Constitutional Court will find a violation of a duty of protection if no precautionary measures whatsoever have been taken, or if the adopted provisions and measures prove to be manifestly unsuitable or completely inadequate for achieving the required protection goal, or if the provisions and measures fall significantly short of the protection goal (cf. BVerfGE 142, 313 <337 f. para. 70> with further references; established case-law).

153 bb) This is ultimately not the case here.

154 (1) The German legislator has taken precautionary measures that are not manifestly unsuitable. The legislator has made efforts towards limiting climate change, not least by introducing the provisions of the Federal Climate Change Act challenged here. The adopted provisions are not manifestly unsuitable for safeguarding the interests protected under Art. 2(2) first sentence GG.

155 A manifestly unsuitable protection strategy would be one that concerned itself with reducing greenhouse gas emissions without pursuing the goal of climate neutrality (cf. § 2 no. 9 KSG). Global warming can only be stopped if greenhouse gas emissions are kept down to climate-neutral levels (see para. 32 above). The Federal Climate Change Act is not oblivious to this fact. It is based on the commitment to pursue the goal of greenhouse gas neutrality by 2050 (§ 1 third sentence KSG). The specified reduction quota of at least 55% by 2030 compared to 1990 levels (§ 3(1) second sentence KSG) is clearly just an interim goal on the path towards climate neutrality.

156 However, the goal of neutrality by a specific year and the reduction target formulated in § 3(1) second sentence KSG would not in themselves be suitable for guaranteeing compliance with a particular temperature limit because there would be nothing to specify how much greenhouse gas may be emitted in the intervening period (see para. 125 above). Ultimately, the extent of global warming and climate change depends on the total volume of greenhouse gas remaining in the Earth’s atmosphere. And here, the Federal Climate Change Act does more than merely set down reduction quotas and climate neutrality goals to be reached by a particular year. § 3(1) first sentence KSG specifies that greenhouse gas emissions must be reduced in gradual steps. This requirement of continuous reduction is not confined to a specific target year but remains effective until greenhouse gas neutrality has been achieved. Furthermore, § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 quantifies and limits the exact amount of emissions allowed in Germany until 2030, albeit with figures not covering all greenhouse gas emissions. While it is true that the annual emission amounts for the post-2030 period are only due to be updated at a later stage (§ 4(1) fifth sentence KSG, § 4(6) KSG), they must nonetheless continue decreasing in accordance with § 3(1) first sentence KSG. In principle, this legislative technique is suitable for guaranteeing compliance with a particular temperature limit and thus for affording protection against the risks posed by climate change.

157 (2) Nor can it be ascertained that the protective framework set out by the legislator would be completely inadequate for achieving the protection goal required under Art. 2(2) first sentence GG. A completely inadequate approach would be to allow climate change to simply run its course, using nothing but adaptation measures (see para. 34 above) to implement the protection mandate arising from fundamental rights (cf. Rechtbank Den Haag, Judgment of 24 June 2015, C/09/456689 / HA ZA 13-1396, no. 4.75.; Hoge Raad of the Netherlands, Judgment of 20 December 2019, 19/00135, no. 7.5.2). In Germany as elsewhere, adaptation measures on their own would not be enough to sufficiently contain the risks posed to life and health over the long term ([…]). The legislator must therefore protect life and health by, in particular, taking action to stop climate change. The legislator is doing this with the Federal Climate Change Act and other laws that limit greenhouse gas emissions.

158 (3) Nor is it ultimately apparent that the challenged provisions fall significantly short of the protection of life and health required under Art. 2(2) first sentence GG. It should be noted that the complainants regard even the Paris Agreement’s climate target — upon which the Federal Climate Change Act is based pursuant to § 1 third sentence KSG — as being insufficient (a). They also contend that the reduction specifications laid down in the Federal Climate Change Act are not suitable for reaching even this target (b), and they claim that the climate action measures already taken are not sufficient to even meet the reduction specifications laid down in the Federal Climate Change Act (c).

159 (a) Pursuant to § 1 third sentence KSG, the Federal Climate Change Act is based on the obligation under the Paris Agreement to limit the increase in the global average temperature to well below 2°C and preferably to 1.5°C above pre-industrial levels (“Paris target”). Yet the complainants argue that the duty of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG can only be fulfilled by pursuing the target of limiting global warming to a maximum of 1.5°C. It is widely believed that average global warming above 1.5°C would have significant consequences for the climate (cf. BMU, Climate Action in Figures, 2019 edition, p. 10). This is based in particular on the IPCC’s Special Report published in 2018 on the consequences of global warming of 1.5°C (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, 2018; see also IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018).

160 It should be noted that the Special Report never asserts that warming must be limited to 1.5°C. In fact, no such assertion could purport to be a scientific conclusion because the decision on how much global warming can and should be allowed is essentially a normative matter involving an evaluation. Instead, the Special Report compares the consequences of a 1.5°C global warming scenario with a 2°C warming scenario. In summary, the report concludes that the climate-related risks for natural and human systems are lower in a 1.5°C warming scenario than in a 2°C warming scenario (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018; summary p. 5, A.3). This comparison does not prove the absolute necessity of limiting global warming to 1.5°C.

161 Nevertheless, the target of a 1.5°C maximum increase has become the focus of attention primarily because the IPCC Special Report indicates that this level clearly reduces the probability of so-called tipping points being crossed (cf. also Hoge Raad of the Netherlands, Judgment of 20 December 2019, 19/00135, paras. 4.2, 4.4; Supreme Court of Ireland, Judgment of 31 July 2020, 205/19, para. 3.7). In terms of the negative implications for humanity and the environment, the crossing of tipping points would actually be more problematic than the direct consequences of temperature increase. It could trigger a qualitative transformation of major environmental subsystems (see para. 21 above). In the 2018 Special Report, the IPCC stepped up its risk assessment in this respect. Whereas only a few years ago the IPCC’s 5th Assessment Report classified the risk of tipping points being crossed as “moderate” in the event of 1.6°C warming and “high” in the event of 4°C, the IPCC now assumes the risk to be “moderate” in the event of 1°C warming and “high” in the event of 2.5°C (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, 2018, Chapter 3, p. 257 f., 3.5.2.5, medium confidence). For example, the IPCC now takes into account potential additional CO2 release from future permafrost thawing (IPCC, Special Report, 1.5°C Global Warming, Summary for Policymakers, 2018, p. 12, C.1.3). In particular, marine ice sheet instability in Antarctica and irreversible loss of the Greenland ice sheet could result in multi-metre rises in sea level over a period of hundreds to thousands of years. This could be triggered at between around 1.5°C and 2°C of global warming (IPCC, loc. cit., p. 7, B.2.2, medium confidence). In light of these findings, a certain margin of safety would be created if global warming were limited to 1.5°C ([…]).

162 If the legislator has nonetheless based the national climate change legislation on the commitment undertaken by the Parties to the Paris Agreement to limit global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C, this may be regarded as politically too unambitious. However, given the considerable uncertainty which the IPCC itself has documented by stating ranges and levels of confidence, the legislator presently retains significant decision-making leeway in fulfilling its duty of protection arising from fundamental rights (cf. BVerfGE 49, 89 <131>; 83, 130 <141 f.>), especially since it also has to reconcile the requirements of health protection with conflicting interests (cf. BVerfGE 88, 203 <254>).

163 Contrary to what the complainants assume, it is not presently ascertainable that the legislator has exceeded this leeway by taking the Paris target as a basis. The violation of duties of protection arising from fundamental rights cannot be derived directly from normative assumptions and conclusions relating to climate action. Although there are large areas of overlap between taking climate action and protecting human life and physical integrity as expressed in Art. 2(2) first sentence GG, these fields are not identical; measures that might be necessary to preserve a climate that is favourable to the environment, animals and humans might not be required if the sole purpose were to protect the life and health of humans alone, and vice versa. Indeed it cannot be ruled out from the outset that while a temperature limit of 1.5°C may be advisable to tackle climate change, human life and health would nevertheless be sufficiently protected by the Paris target of limiting the temperature increase to well below 2°C and preferably 1.5°C — as adopted by the German legislator.

164 Differences between the requirements of taking climate action and the requirements of protecting human health can also arise because the risks posed to human life and health by climate change can to some extent be alleviated by adaptation measures. While climate change as such cannot be prevented by adaptation measures and all efforts must therefore be directed towards the limitation of global warming, adaptation measures are, in principle, a viable option for affording supplementary protection against risks to life and health. The German adaptation strategy describes a wide range of different measures by which the impacts of climate change could be absorbed and severe consequences averted (see in particular Federal Government, German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2008; UBA, 2019 Monitoring Report on the German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2019; Federal Government, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020). For instance, the climate-induced warming of cities can be alleviated by appropriate architecture or urban and landscape planning. Fresh air can be channelled into urban centres along ventilation corridors, for example via unobstructed fresh air channels and extensive green spaces acting as “cold islands” (Federal Government, German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2008, p. 18 f.; UBA, loc. cit., p. 160 f.). Protection against the increasing flood risks in river basins could be stepped up by way of passive safety measures, above all by preserving non-built areas, as well as by active river regulation. The use of open spaces for settlement and infrastructure could be reduced (UBA, loc. cit., p. 229) and efforts could be made on restoring, unsealing, renaturing and reforesting suitable land (Federal Government, German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2008, p. 41). The impact of destructive flooding in connection with intense rain events could be reduced by installing non-return valves or by modifying drainage systems (Federal Government, loc. cit., p. 23). With regard to human health in Germany, the Federal Government’s Progress Report thus concludes that medium to high levels of vulnerability will be accompanied in the near future by medium to high adaptive capacity (Federal Government, Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2015, p. 55).

165 If the executive and legislative branches therefore assume that by limiting the increase in the average temperature to well below 2°C and preferably to 1.5°C (§ 1 third sentence KSG), the impact of climate change in Germany could be alleviated using adaptation measures to an extent that would allow the level of protection required under Art. 2(2) first sentence GG to be reached, they are not overstepping the decision-making leeway afforded to them in fulfilling the duty of protection arising from fundamental rights — at least not presently.

166 (b) The complainants furthermore allege that the reduction targets specified until 2030 in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 are not even enough to achieve the target stated in § 1 third sentence KSG of limiting global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C, a target they regard as inadequate. There are indeed indications to suggest that the reduction pathway specified until 2030 in the Federal Climate Change Act does not suffice to achieve the overall reduction that would correlate with Germany’s required contribution towards limiting global warming to 1.5°C, and that an overall reduction that correlated with a target of, say, 1.75°C would only have any possibility of being reached if extremely onerous reduction burdens were imposed after 2030 (see para. 231 ff. below for more details). Achieving a reduction that correlates with a target of 2°C would appear more realistic, but this would not be enough to meet the Paris target of “well below 2°C” stated in § 1 third sentence KSG. The history behind the reduction quota set down in § 3(1) second sentence KSG indicates that it was originally linked to a 2°C target. It was already in 2010 that the Federal Government identified the 55% reduction quota as being the interim goal to be reached by 2030 on the reduction pathway to 2050 (BMU/ Federal Ministry for Economic Affairs and Energy, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie — BMWi, Energy Concept for an Environmentally Sound, Reliable and Affordable Energy Supply, 2010, p. 5). At the time, it was presumably only striving to prevent average global warming of more than 2°C (BMU, Climate Action Programme 2020, 2014, p. 7).

167 In this respect, the emission reduction pathway specified until 2030 in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 raises the question of compatibility with the constitutional obligation to take climate action (Art. 20a GG) (see paras. 196 ff., 230 ff. below). Furthermore, the potentially substantial reduction efforts that will then be required from 2031 onwards are not readily justifiable under constitutional law (see para. 243 ff. below). However, with regard to the interests protected under Art. 2(2) first sentence GG — the only relevant interests here — it cannot presently be ascertained that the state has violated its duty of protection with the reduction pathway specified until 2030, which is possibly still oriented towards a target of 2°C. It is not evident that the health consequences arising from 2°C global warming and from the associated climate change in Germany could not be alleviated by supplementary adaptation measures in a manner that would be sufficient under constitutional law (see para. 163 ff. above). It is true that adaptation measures would scarcely be enough to fulfil the duty to protect health if the legislator allowed climate change to simply run its course (see para. 157 above), but this is not the case here. As long as the legislator does not abandon the goal set down in § 1 third sentence KSG of achieving climate neutrality in the foreseeable future in order to comply with the Paris target upon which that goal is based, and as long as it continues advancing along the reduction pathway established in § 3(1) and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 by setting ever-increasing reduction quotas (cf. § 3(3) second sentence KSG) and annually decreasing emission amounts (cf. § 4(6) first sentence KSG), it is not evident from today’s perspective that the level of health protection required under constitutional law would not be achievable at least with supplementary adaptation measures.

168 […]

169 (c) Finally, the complainants allege that the specific measures taken to reduce greenhouse gas emissions in Germany are not even sufficient to comply with the reduction pathway specified until 2030 in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 — a pathway which they regard in any case as inadequate. Scientific studies also point in this direction. A study commissioned by the Federal Environment Agency and conducted by the Öko-Institut concludes that the measures contained in the current Climate Action Programme would only enable a reduction of 51% by 2030 compared to 1990 levels (UBA, Treibhausgasminderungswirkung des Klimaschutzprogramms 2030, 2020, p. 22). A study commissioned by the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy places the reduction figure at 52.2% compared to 1990 ([…]). Neither of these would be enough to fully comply with the 55% reduction target specified in § 3(1) second sentence KSG.

170 In this respect, however, any violation of the duty of protection arising from Art. 2(2) first sentence GG is already ruled out by the fact that the national climate action instruments can still be adjusted in ways that would enable the reduction target specified for 2030 to be achieved. Reduction deficits could still be turned around within this period. An obligation to make up the necessary difference is already set down in § 4(3) first sentence KSG. Considering the size of the shortfall predicted by the studies, this does not appear unrealistic from the outset. […]

171 2. a) The state also has a duty of protection arising from the fundamental right to property in Art. 14(1) GG (cf. BVerfGE 114, 1 <56>). In view of the fact that climate change in Germany as elsewhere can result in property such as agricultural land or real estate suffering various forms of damage, the fundamental right to property under Art. 14(1) GG includes the state’s duty to protect property against the risks of climate change. One aspect of particular importance here is that, in the event of unmitigated climate change, houses or even entire settlements might become uninhabitable in Germany due to phenomena such as flooding and rising sea levels (see para. 25 above). The loss of property might thus be accompanied by a loss of stable community ties within the local environment. Such ties must be taken into consideration under Art. 14(1) GG, which affords a certain degree of protection to social environments that have matured to the point of being “communities” (see BVerfGE 134, 242 <331 f. para. 270>).

172 b) However, it is not presently ascertainable that a duty of protection arising from fundamental rights has been violated by the provisions challenged by the complainants. Given the leeway afforded to the legislator in fulfilling duties of protection arising from fundamental rights, constitutional law is only violated if no precautionary measures whatsoever are taken, or if the adopted provisions and measures prove to be manifestly unsuitable or completely inadequate for achieving the required protection goal, or if the provisions and measures fall significantly short of the protection goal (cf. BVerfGE 142, 313 <337 ff., para. 70> with further references; established case-law). In particular, the legislator has considerable leeway in deciding how to strike an appropriate balance between the interests of property owners exposed to risks from climate change and the interests opposing more stringent climate action. It is not evident at present that the challenged provisions overstep this leeway. […]

II.

173 Ultimately, no violation of a duty of protection arising from fundamental rights is ascertainable vis-à-vis the complainants who live in Bangladesh and Nepal.

174 1. Although it does appear conceivable in principle, there is no need to decide at this point whether duties of protection arising from fundamental rights also place the German state under an obligation vis-à-vis the complainants living in Bangladesh and in Nepal to take action against impairments caused by global climate change. In their own countries, the complainants are particularly exposed to the consequences of global warming caused by global greenhouse gas emissions. Since greenhouse gas emissions have a global impact, further global warming can only be prevented if all states take climate action. This means that greenhouse gas emissions must be reduced to climate-neutral levels in Germany also. Greenhouse gas emissions in Germany currently account for just under 2% of annual global levels (BMU, Climate Action in Figures, 2020 edition, p. 12). It is for the German legislator to limit these emissions.

175 While Art. 1(3) GG makes fundamental rights binding on the German state, it does not explicitly restrict this binding effect to German territory. Rather, the binding effect of the Basic Law’s fundamental rights on German state authority is comprehensive (BVerfGE 154, 152 <215 f., para. 88 f.> — BND — Surveillance of Foreign Telecommunications; cf. BVerfGE 6, 32 <44>; 6, 290 <295>; 57, 9 <23>; 100, 313 <363>). Yet despite this comprehensive binding effect of fundamental rights on German state authority, the Federal Constitutional Court has also held that the specific protections afforded by fundamental rights and their scope abroad may vary depending on the circumstances under which they are applied. Thus, it may be necessary to distinguish between the different dimensions of fundamental rights — for example as defensive rights against state interference, as positive obligations of the state, as decisions on values enshrined in the Constitution, or as the basis for duties of protection (cf. BVerfGE 154, 152 <224 para. 104> — BND — Surveillance of Foreign Telecommunications). The circumstances under which fundamental rights may be invoked as the basis for establishing duties of protection vis-à-vis people living abroad have yet to be fully clarified. One possible factor capable of establishing a constitutional duty of protection here would be that the severe impairments already or potentially faced by the complainants due to climate change are caused to some — albeit small — extent by greenhouse gas emissions emanating from Germany ([…]).

176 2. A duty of protection vis-à-vis the complainants living in Bangladesh and in Nepal would not in any case have the same content as that vis-à-vis people in Germany. In general, the content of fundamental rights protection vis-à-vis people living abroad may differ from the content of fundamental rights protection vis-à-vis people living in Germany. Under certain circumstances, modification and differentiation are required (cf. BVerfGE 100, 313 <363> with further references; BVerfGE 154, 152, 1st headnote — BND — Surveillance of Foreign Telecommunications; [references to German legal scholarship]). This would be the case here if duties of protection arising from fundamental rights took effect to the benefit of people living in Bangladesh and in Nepal.

177 There are two different ways in which the state fulfils its duty to protect the fundamental rights of people living in Germany against violations caused by the impacts of climate change. First, it is obliged to adopt measures that help to slow down global warming. Second, it can protect fundamental rights by implementing adaptation measures that, while not actually mitigating climate change, do alleviate its adverse impacts on the fundamental rights of people living in Germany (see paras. 34, 164 above). Notwithstanding any stricter climate-related obligations that may arise from Art. 20a GG, the task of fulfilling the duties of protection arising from fundamental rights involves a combination of mitigation and adaptation measures for which political accountability must be assumed. The forms ultimately chosen also result from a balancing with any potentially conflicting interests (cf. BVerfGE 88, 203 <254>).

178 It is true that by reducing the greenhouse gas emissions produced in Germany, the German state could protect people living abroad against the consequences of climate change just as it could protect those living in Germany. The fact that the German state cannot prevent climate change on its own but can do so only in the context of international involvement would not, in principle, rule out a duty of protection arising from fundamental rights here (see para. 149 above). However, with regard to people living abroad, the German state would not have the same options at its disposal for taking any additional protective action. Given the limits of German sovereignty under international law, it is practically impossible for the German state to afford protection to people living abroad by implementing adaptation measures there ([…]). Rather, it is the task of the states concerned to select and implement the necessary measures. Whereas steps such as minimising the further development of open spaces, restoring, unsealing, renaturing and reforesting suitable areas, and introducing resilient plant varieties are generally feasible at the domestic level, the German state clearly cannot implement such measures abroad. This is illustrated by examining some of the adaptation measures considered by the IPCC to be viable and necessary worldwide (IPCC, Climate Change 2014, Impacts, Adaptations and Vulnerability, 2014, p. 840 ff.). These particularly include the modification of existing infrastructure in order to provide better protection against heat, wind and flooding. For areas prone to tropical cyclones and flooding, the IPCC mentions houses with low and aerodynamic design, sewage systems, dykes, flood levees, beach nourishment and the retrofitting of buildings; for cities it names sustainable infrastructure such as green roofs, urban parks and porous pavements; and for agriculture it mentions efficient irrigation systems and the introduction of plants with high drought tolerance as well as resettlement (IPCC, op. cit., p. 844 ff.). None of this could be carried out by the German state in the countries where the complainants live. For this reason alone, a duty of protection could not have the same content as it has vis-à-vis people living in Germany.

179 This does not exclude Germany from assuming responsibility, either politically or under international law, for ensuring that positive steps are taken to protect people in poorer and harder-hit countries (Federal Government, German Strategy for Adaptation to Climate Change, 2008, p. 51 ff.; Federal Government, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020, p. 60 f.). Art. 9(1) PA explicitly states that developed country Parties must provide financial resources to assist developing country Parties, also with respect to adaptation (on differentiated responsibilities in the response to climate change, see in particular Art. 2(2) PA).

180 3. Even if the German state were obliged under Art. 2(2) first sentence and Art. 14(1) GG to afford protection to the complainants in Bangladesh and Nepal by taking action to limit the rise in temperature, such a duty of protection would not be violated by the challenged provisions. As has already been seen, it cannot be claimed that the legislator has taken no measures whatsoever to limit climate change or has only adopted provisions and taken measures that would be manifestly unsuitable or completely inadequate for achieving the required protection goal (see para. 154 ff. above). In particular, Germany has ratified the Paris Agreement and the federal legislator — as declared in § 1 third sentence KSG — has based the Federal Climate Change Act upon the obligation to observe the Agreement and upon the commitment made by the Federal Republic of Germany to pursue the long-term goal of greenhouse gas neutrality by 2050. § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 specify concrete reduction targets for the period up to 2030. Numerous other laws set out measures for limiting climate change.

181 The further criterion applicable to precautionary measures in the domestic context, namely that they must not fall significantly short of the protection goal (see BVerfGE 142, 313 <337 ff., para. 70>; established case-law), would not be applicable to a duty of protection vis-à-vis the complainants living abroad against the risks posed by climate change. Here too, the standard of review would need to be modified in light of the unique characteristics of duties of protection vis-à-vis people outside Germany. The question of whether or not precautionary measures against the risks posed by climate change had fallen significantly short of the protection goal could not be answered by conducting an isolated examination of the measures taken to prevent climate change. The assessment would also depend on what adaptation measures are actually possible for protecting against the consequences of climate change. Domestic and overseas cases are basically the same in this respect (see paras. 154, 164, 177 above). The difference lies in the fact that with overseas cases, the German state would not have the option of implementing adaptation measures as a precaution (see para. 178 above). It would therefore have only some of the precautionary measures at its disposal that are possible and necessary for protecting against climate change abroad. And yet whether or not the measures are sufficient to protect fundamental rights could only be evaluated by comparing the climate action measures taken with the possible adaptation options. In terms of fulfilling duties of protection arising from fundamental rights, emission reductions and adaptation measures complement one another and are inextricably linked. In this respect, it would not be possible to ascertain whether a possible duty of protection had been violated. Rather, the Federal Republic of Germany — and the German legislator in particular — would have fulfilled this duty of protection through their international commitment to preventing climate change and through specific measures aimed at implementing the internationally agreed climate action (see para. 154 ff. above).

III.

182 However, the legislator has violated fundamental rights by failing to take sufficient precautionary measures to manage the obligations to reduce emissions in ways that respect fundamental rights — obligations that could be substantial in later periods due to the emissions allowed by law until 2030. In this respect, § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 already violate the fundamental rights of the complainants in proceedings 1 BvR 96/20 and 1 BvR 288/20 and of complainants no. 1 to 11 in proceedings 1 BvR 2656/18.

183 The legislator’s decision to allow the amounts of CO2 specified in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 to be emitted until the year 2030 has an advance interference-like effect (eingriffsähnliche Vorwirkung) on the freedom of the complainants — freedom that is comprehensively protected under the Basic Law. As such, the decision requires constitutional justification (1). It is true that this risk to fundamental freedoms is not unconstitutional on the grounds of any violation of objective constitutional law. No violation of Art. 20a GG can ultimately be ascertained (2 a). However, § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 are unconstitutional to the extent that they create disproportionate risks that freedom protected by fundamental rights will be impaired in the future. Since the two provisions specify emission amounts until 2030 which — in fulfilling the obligation arising from constitutional law to take climate action — significantly narrow the emission possibilities available after 2030, the legislator must take sufficient precautionary measures to ensure that freedom is respected when making a transition to climate neutrality. Under certain conditions, the Basic Law imposes an obligation to safeguard fundamental freedom over time and to spread the opportunities associated with freedom proportionately across generations. As intertemporal guarantees of freedom, fundamental rights afford the complainants protection against the greenhouse gas reduction burdens imposed by Art. 20a GG being unilaterally offloaded onto the future (see para. 117 ff. above). In this respect, there is a lack of a legal framework specifying minimum reduction requirements after 2030 that would be suitable for providing orientation and incentives in time for the necessary development of climate-neutral technologies and practices (2 b).

184 1. a) The legislator’s decision to allow the CO2 amounts specified in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 to be emitted until 2030 has an advance interference-like effect on the freedom of the complainants — freedom that is comprehensively protected under the Basic Law. The Basic Law protects all human exercise of freedom through special fundamental rights to freedom, as well as through the general freedom of action enshrined in Art. 2(1) GG as the elementary fundamental right to freedom (foundationally, see BVerfGE 6, 32 <36 f.>; established case-law). Currently, the numerous forms of private, professional and economic activity (see para. 37 above) that still directly or indirectly cause CO2 to be released into the Earth’s atmosphere are also protected.

185 However, any such exercise of freedom is subject to limits that the legislator must impose in order to take climate action in accordance with Art. 20a GG and to fulfil duties of protection arising from fundamental rights. The possibilities for exercising freedom protected by fundamental rights in ways that directly or indirectly involve CO2 emissions come up against constitutional limits because, as things currently stand, CO2 emissions make an essentially irreversible contribution towards global warming and, under constitutional law, the legislator may not allow climate change to progress ad infinitum without taking action. In this respect, the relevant aspect in terms of constitutional law is the obligation to take climate action enshrined in Art. 20a GG (cf. BVerfGE 118, 79 <110 f.>; 137, 350 <368 f. para. 47, 378 para. 73>; 155, 238 <278 para. 100>) — an obligation which the legislator has specified by formulating the target of limiting global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C above pre-industrial levels (see para. 208 ff. below for more details). If the CO2 budget correlating with this temperature runs out, activities directly or indirectly involving CO2 emissions can then only be allowed where the relevant fundamental rights are able to prevail within the balancing process over climate action requirements. As climate change intensifies, such exercise of freedom will be accorded ever less weight within the balancing process due to its ever greater impact on the environment.

186 Against this backdrop, provisions that allow CO2 emissions in the present pose an irreversible legal risk to future freedom because every amount of CO2 that is allowed today irreversibly depletes the remaining budget that was predetermined in accordance with constitutional law, and any exercise of freedom involving CO2 emissions will be subject to more stringent restrictions that will be necessary under constitutional law (see para. 117 ff. above for more details). It is true that any exercise of freedom involving CO2 emissions would essentially have to be prohibited at some point anyway because global warming can only be prevented if anthropogenic concentrations of CO2 in the Earth’s atmosphere do not rise any further. However, if the CO2 budget were to have already been largely depleted by 2030, there would be a heightened risk of serious losses of freedom because there would then be a shorter timeframe for the technological and social developments needed to enable today’s still heavily CO2-oriented lifestyle to make the transition to climate-neutral behaviour in a way that respects freedom (see para. 121 above). The smaller the remaining budget and the higher the emission levels, the less time will be left for the necessary developments. Yet the less that such developments are readily accessible, the more profoundly will holders of fundamental rights be affected by restrictions on CO2-relevant behaviour — restrictions that will become increasingly urgent under constitutional law as the CO2 budget disappears.

187 This risk is specifically caused by the provisions that determine the amount of presently allowed CO2 emissions. In the currently applicable climate change legislation, these are § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2. Consuming the annual emission amounts that these provisions allow until 2030 inevitably and irreversibly uses up portions of the remaining CO2 budget. These two provisions thus play a role in determining how much time is left for the transformations necessary to safeguard freedom while at the same time honouring the obligation to take climate action. The annual emission amounts allowed by § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 thus have an unavoidable, advance interference-like effect on the opportunities still available after 2030 for actually making use of the freedom protected by fundamental rights. This advance effect operates not only de facto but also de jure. As the finite CO2 budget is increasingly consumed, it is constitutional law itself which makes it all the more urgent to prohibit any further exercise of freedom involving CO2 emissions. Constitutional justification for this legal interference-like effect of the current emissions legislation is already required now because, as things currently stand, the allowed emissions have a largely irreversible impact once they have been released into the Earth’s atmosphere.

188 b) In order for this risk of future losses of freedom to be justified under constitutional law, the two provisions of the Federal Climate Change Act which play a role in determining the extent of future losses of freedom must, firstly, be compatible with the Basic Law’s elemental precepts (aa). Secondly, the provisions must not place disproportionate burdens on the future freedom of the complainants (bb).

189 aa) Interference with fundamental rights can only be justified under constitutional law if the underlying provisions comply with the elemental precepts and general constitutional principles of the Basic Law (foundationally, see BVerfGE 6, 32 <41>; established case-law). Given their advance interference-like effect on freedom protected by fundamental rights, this also applies to § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2.

190 Art. 20a GG contains a constitutional provision of the elemental type mentioned above (cf. BVerfGE 128, 1 <48>; 134, 242 <339 para. 289>). Compatibility with Art. 20a GG is thus required in order to justify under constitutional law any interference with fundamental rights (cf. BVerfGE 134, 242 <339 para. 289, 342 f. para. 298, 354 f. para. 327>; [references to German legal scholarship]; left open in BVerfG, Order of the Third Chamber of the First Senate of 10 November 2009 — 1 BvR 1178/07 —, para. 32). The risk to future freedom posed by § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 would therefore be unjustifiable under constitutional law if these provisions violated Art. 20a GG because the climate action required under constitutional law might no longer be achievable post-2030 due to the emission amounts allowed until 2030.

191 […]

192 bb) Further requirements for justification under constitutional law arise from the principle of proportionality. Fundamental rights oblige the legislator to manage the CO2 emission reductions that are constitutionally required under Art. 20a GG in a forward-looking way to the point of climate neutrality such that the associated losses of freedom continue to be reasonable despite the ever-increasing climate action requirements, and the reduction burdens are not unevenly distributed over time and between generations to the detriment of the future ([references to German legal scholarship]). It follows from the principle of proportionality that one generation must not be allowed to consume large portions of the CO2 budget while bearing a relatively minor share of the reduction effort, if this would involve leaving subsequent generations with a drastic reduction burden and expose their lives to serious losses of freedom — something the complainants describe as an “emergency stop”. It is true that even severe losses of freedom may, at some point in the future, be deemed proportionate and justified in order to prevent climate change. This is precisely what gives rise to the risk of having to accept considerable losses of freedom (see paras. 117, 120 above). However, since the current provisions on allowed emission amounts have now already established a path to future burdens on freedom, the impacts on future freedom must be proportionate from the standpoint of today — while it is still possible to change course.

193 This is confirmed by the objective protection mandate of Art. 20a GG. When Art. 20a GG obliges the state to protect the natural foundations of life — partly out of responsibility towards future generations — it is aimed first and foremost at preserving the natural foundations of life for future generations. But at the same time, it also concerns how environmental burdens are spread out between different generations. The objective protection mandate of Art. 20a GG encompasses the necessity to treat the natural foundations of life with such care and to leave them in such condition that future generations who wish to carry on preserving these foundations are not forced to engage in radical abstinence ([…]).

194 It is thus imperative to prevent an overly short-sighted and thus one-sided distribution of freedom and reduction burdens to the detriment of the future. This demands that the limited remaining CO2 budget be consumed in a sufficiently prudent manner, thereby helping to gain the critical time needed to initiate the transformations that — by making CO2-neutral forms of alternative behaviour available — are necessary to alleviate the losses of freedom arising from the reduction of CO2 emissions and the restrictions on any CO2-relevant exercise of freedom. The challenged provisions would be unconstitutional if they allowed so much of the remaining budget to be consumed that future losses of freedom would inevitably assume unreasonable proportions from today’s perspective on account of there being insufficient time for developments and transformations that might bring alleviation. Even if it is impossible — given the multiple uncertainties regarding how large the remaining CO2 budget will actually be in future (see para. 220 ff. below) — to definitively ascertain whether or not losses of freedom considered unreasonable from today’s perspective are bound to occur, measures may nevertheless be required today that at least minimise the risk. Where legislative provisions inherently accept the risk of fundamental rights being impaired in some significant way, then fundamental rights may — depending on the nature and severity of the consequences — require that the provisions be designed in a way that keeps the risk of fundamental rights violations to a minimum (foundationally, see BVerfGE 49, 89 <141 f.>). In any case, the principle of proportionality does not start affording protection only after an absolute level of unreasonableness has been reached, but rather demands that freedom protected by fundamental rights also be treated with respect prior to this. Accordingly, the legislator may be obliged to act in a forward-looking manner by taking precautionary measures in order to manage the reduction burdens anticipated after 2030 in ways that respect fundamental rights (see para. 244 ff. below).

195 2. In view of the considerable risk to freedom that it poses in later reduction phases, the legal framework in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 specifying the emission amounts allowed until 2030 is not constitutional without further precautionary measures being taken. The advance effects that these provisions specifying emission amounts have on fundamental rights is not fully justifiable under constitutional law. It is true that no serious concerns ultimately exist in terms of compatibility with the objective standards of constitutional law. It cannot be ascertained that § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 violate the obligation to take climate action arising from Art. 20a GG (a). However, the provisions are unconstitutional insofar as they give rise to a risk of serious impairments of fundamental rights in the future — a risk that is not sufficiently contained at present. Since the emission amounts specified until 2030 in the two provisions significantly narrow the emission possibilities that will be available in accordance with Art. 20a GG thereafter, the legislator must take sufficient precautionary measures to ensure that a transition to climate neutrality is made in a way that respects freedom, in order to alleviate the reduction burdens faced by the complainants from 2031 onwards and to contain the associated risks to fundamental rights. The specifications drawn up in this regard for the reductions required after 2030 must provide sufficient orientation and incentives for the development and comprehensive implementation of climate-neutral technologies and practices. These have so far been lacking (b).

196 a) Justification of the advance effect on fundamental rights of § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 requires that the challenged provisions also be compatible with objective constitutional law (see para. 189 ff. above). Applicable requirements also arise in this respect from Art. 20a GG, which contains the obligation to take climate action (aa). It cannot presently be ascertained that § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 (bb) or the individual measures specifically taken to date (cc) violate the obligation to take climate action. Nor has the legislator violated Art. 20a GG on the grounds of failing to investigate the facts or to state reasons with regard to the Federal Climate Change Act (dd). However, the legislator does remain obliged to limit the temperature increase to preferably 1.5°C — a target that it formulated when specifying Art. 20a GG (ee).

197 aa) Art. 20a GG obliges the state to take climate action (1). The fact that no state can resolve the problems of climate change on its own due to the worldwide nature of the climate and global warming does not invalidate the obligation to take climate action, but it does have an effect on the obligation’s content. Since the German legislator would not on its own be capable of protecting the climate as required under Art. 20a GG due to the global nature of climate change, Art. 20a GG also requires that solutions be sought at the international level (2). The open normative content of Art. 20a GG and its explicitly formulated reference to legislation do not prevent the Federal Constitutional Court from reviewing compliance with the obligation to take climate action; Art. 20a GG is a justiciable legal provision designed to commit the political process to a favouring of ecological interests, partly with a view to future generations who will be particularly affected (3). Its climate goal has been permissibly specified by § 1 third sentence KSG, which formulates the target — now the relevant standard under constitutional law — of limiting the increase in the global average temperature to well below 2°C and preferably to 1.5°C above pre-industrial levels (4).

198 (1) Art. 20a GG obliges the state to take climate action (cf. BVerfGE 118, 79 <110 f.>; 137, 350 <368 f. para. 47, 378 para. 73>; 155, 238 <278 para. 100>). One key indicator for the overall state of the Earth system is the global average temperature. Accordingly, the obligation to take climate action primarily manifests itself in efforts to ensure that human-induced global warming does not exceed a certain temperature limit. The global warming that is currently observable results from anthropogenic greenhouse gas emissions being released into the Earth’s atmosphere. In order to prevent global warming from exceeding the temperature limit that is relevant under constitutional law (see para. 208 ff. below), it is necessary to stop further greenhouse gas concentrations from accumulating in the Earth’s atmosphere. This is because, as things currently stand, greenhouse gas concentrations and the resultant global warming that leads to climate change are largely irreversible. The main onus is therefore on measures to reduce greenhouse gas emissions (cf. BVerfGE 118, 79 <110>). Once the constitutionally relevant limits of global warming have been reached, the constitutional obligation to take climate action will make it mandatory to restrict greenhouse gas emissions to levels that have a net zero impact on greenhouse gas concentrations in the Earth’s atmosphere (cf. § 1 third sentence and § 2 no. 9 KSG). In this respect, Art. 20a GG is also aimed at achieving climate neutrality. Art. 20a GG does not however take absolute precedence over other interests. In cases of conflict, it must be balanced against other constitutional interests and principles (cf. BTDrucks 12/6633, p. 6 f.; BVerfGE 127, 293 <328> […]). The same applies to the obligation contained in Art. 20a GG to take climate action. However, given that climate change is almost entirely irreversible as things currently stand, any overshoot of the critical temperature for preventing climate change would only be justifiable under strict conditions — such as for the purpose of protecting fundamental rights. Within the balancing process, the obligation to take climate action is accorded increasing weight as climate change intensifies.

199 (2) The obligation to take climate action arising from Art. 20a GG is not invalidated by the fact that the climate and global warming are worldwide phenomena and that the problems of climate change cannot therefore be resolved by the mitigation efforts of any one state on its own. The climate action mandate enshrined in Art. 20a GG possesses — like global warming itself — a special international dimension from the outset. Art. 20a GG obliges the state to involve the supranational level in seeking to resolve the climate problem (a). Embedded within an international framework, national climate action measures are capable of having the impact required by Art. 20a GG. Even if such measures would be incapable of resolving the climate problem on their own, they must be taken in order to fulfil the climate action mandate under constitutional law (b).

200 (a) In requiring that the natural foundations of life also be protected for future generations, Art. 20a GG makes it obligatory to pursue a goal that the national legislator is not capable of reaching on its own but can only achieve through international cooperation. This is due to the physical realities of climate change and climate action. The problem of climate change and the (legal) activities involved in its prevention are genuinely global in nature ([…]). No state can stop global warming on its own. Furthermore, emissions from every state contribute to climate change in the same way (see also Rechtbank Den Haag, Judgment of 24 June 2015, C/09/456689 / HA ZA 13-1396, para. 4.90). Resolving the global climate problem will only be possible if climate action is taken worldwide.

201 As an obligation to take climate action, Art. 20a GG thus contains a duty that necessarily looks beyond the domestic legal system under the sole responsibility of the individual state, and must be understood as also pointing towards the level of international activity. The constitutional obligation to take climate action therefore possesses an “international dimension” from the outset ([…]). This compels the state to engage in internationally oriented activities to tackle climate change at the global level and requires it — the Federal Government in particular — to promote climate action within the international framework (for example through negotiations, via treaties or in organisations) (see earlier mention in Federal Constitutional Court, Order of the Third Chamber of the First Senate of 26 May 1998 — 1 BvR 180/88 —, para. 23; [references to German legal scholarship]). However, the international dimension of the obligation to take climate action arising from Art. 20a GG is not confined to the task of seeking to resolve the climate problem at the international level and ideally reaching some agreement to that effect. Rather, the constitutional obligation to take climate action also extends to the implementation of agreed solutions ([…]). Moreover, Art. 20a GG also makes it obligatory to take national climate action even in cases where it proves impossible for international cooperation to be legally formalised in an agreement. State organs are obliged to take climate action irrespective of any such agreement and would have to continue seeking opportunities to make national climate action efforts more effective within a framework of international involvement.

202 (b) Either way, the obligation to take national climate action cannot be invalidated by arguing that such action would be incapable of stopping climate change. It is true that Germany would not be capable of preventing climate change on its own. Its isolated activity is clearly not the only causal factor determining the progression of climate change and the effectiveness of climate action. Climate change can only be stopped if climate neutrality is achieved worldwide. In view of the global reduction requirements, Germany’s 2% share of worldwide CO2 emissions (BMU, Climate Action in Figures, 2020 edition, p. 12) is only a small factor, but if Germany’s climate action measures are embedded within global efforts, they are capable of playing a part in the overall drive to bring climate change to a halt ([…]).

203 The state may not evade its responsibility here by pointing to greenhouse gas emissions in other states (cf. VG Berlin, Judgment of 31 October 2019 — 10 K 412.18 —, para. 74; also BVerwG, Judgment of 30 June 2005 — 7 C 26/04 —, para. 35 f.; High Court of New Zealand, Judgment of 2 November 2017, CIV 2015-485-919 [2017] NZHC 733, para. 133 f.; Gerechtshof Den Haag, Judgment of 9 October 2018, 200.178.245/01, no. 64; Hoge Raad of the Netherlands, Judgment of 20 December 2019, 19/00135, no. 5.7.7; United States Court of Appeals for the Ninth Circuit, Judgment of 17 January 2020, no. 18-36082, p. 19 f.). On the contrary, the particular reliance on the international community gives rise to a constitutional necessity to actually implement one’s own climate action measures at the national level — in international agreement wherever possible. It is precisely because the state is dependent on international cooperation in order to effectively carry out its obligation to take climate action under Art. 20a GG that it must avoid creating incentives for other states to undermine this cooperation. Its own activities should serve to strengthen international confidence in the fact that climate action — particularly the pursuit of treaty-based climate targets — can be successful while safeguarding decent living conditions, including in terms of fundamental freedoms. In practice, resolving the global climate problem is thus largely dependent on the existence of mutual trust that others will also strive to achieve the targets.

204 The Paris Agreement very much relies on mutual trust as a precondition for effectiveness. In Art. 2(1)(a) PA, the Parties agreed on a climate target (well below 2°C and preferably 1.5°C) without committing themselves to any specific reduction measures. In this respect, the Paris Agreement establishes a voluntary mechanism by which the Parties determine their own measures for reaching the agreed temperature target. These measures must, however, be made transparent. The purpose of the transparency provisions is to ensure that all states are able to trust that other states will act in conformity with the target ([…]). Creating and fostering trust in the willingness of the Parties to achieve the target is therefore seen as a key to the effectiveness of the Paris Agreement. Indeed, the Agreement is highly reliant on the individual states making their own contributions. This is significant from the constitutional law perspective to the extent that the route signposted by Art. 20a GG towards globally effective climate action is largely directed through this Agreement.

205 (3) The Federal Constitutional Court is not excluded from reviewing § 3(1) third sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 by the fact that Art. 20a GG does not contain any justiciable standard that would enable specific greenhouse gas reduction targets to be assessed within the framework of constitutional law, but rather places the determination of such targets entirely in the hands of the legislator. Art. 20a GG is a justiciable legal provision. The same applies to the obligation to take climate action contained therein. It is true that the content of Art. 20a GG requires further specification. The particular significance accorded to legislation is already evident from the wording of Art. 20a GG (“[…] the state shall protect the natural foundations of life […] by legislation […]”), with the legislator enjoying a prerogative to specify the law here ([…]). However, this does not mean that Art. 20a GG is a non-binding proclamation. It is a legal provision and is binding on the legislator (cf. BVerfGE 118, 79 <110> — Emissions Trading; [references to German legal scholarship]).

206 This binding effect may not be abandoned by leaving the task of specifying the protection mandate arising from Art. 20a GG to the legislator alone ([…]). Even though Art. 20a GG does give the legislator a role in specifying its material content, it does so partly in order to provide a counterweight to the political process. The Constitution sets limits here on the leeway enjoyed in the political decision-making process to determine whether environmental protection measures should be taken or not. In Art. 20a GG, environmental protection is elevated to a matter of constitutional significance because the democratic political process is organised along more short-term lines based on election cycles, placing it at a structural risk of being less responsive to tackling the ecological issues that need to be pursued over the long term. It is also because future generations — those who will be most affected — naturally have no voice of their own in shaping the current political agenda. In view of these institutional conditions, Art. 20a GG imposes substantive constraints on democratic decision-making ([…]). This binding of the political process as envisaged by Art. 20a GG would be in danger of being lost if the material content of Art. 20a GG were fully determined by the day-to-day political process with its more short-term approach and its orientation towards directly expressible interests.

207 However, Art. 20a GG does leave the legislator considerable leeway to design. It is not, in principle, for the courts to translate the open wording of Art. 20a GG into quantifiable global warming limits and corresponding emission amounts or reduction targets. At the same time, however, Art. 20a GG may not be drained of substance as an obligation to take climate action. In this respect too, it remains for the Federal Constitutional Court to review whether the boundaries of Art. 20a GG are respected ([…]). There is nothing to indicate that Art. 20a GG — as a singular exception among the provisions of the Basic Law — is beyond the scope of judicial review with regard to how its regulatory content is interpreted and applied.

208 (4) In exercising its mandate and prerogative to specify the law, the legislator has formulated the climate goal of Art. 20a GG in § 1 third sentence KSG by setting out that the increase in the global average temperature must be limited to well below 2°C and preferably to 1.5°C above pre-industrial levels. This is not currently beyond the legislator’s leeway under Art. 20a GG. The temperature limit specified in § 1 third sentence KSG is the relevant standard under constitutional law and must also form the basis of the Federal Constitutional Court’s review.

209 (a) The temperature limit stated in § 1 third sentence KSG is to be regarded as the constitutionally relevant specification of the climate goal contained in the Basic Law. § 1 KSG defines the purpose of the Federal Climate Change Act. It is worded as follows (emphasis added in third sentence):

The purpose of this Act is to provide protection from the effects of worldwide climate change by ensuring achievement of the national climate targets and compliance with the European targets. The ecological, social and economic impacts shall be taken into consideration. The basis of the Act is the obligation according to the Paris Agreement, under the United Nations Framework Convention on Climate Change, to limit the increase in the global average temperature to well below two degrees Celsius and, if possible, to 1.5 degrees Celsius, above the pre-industrial level so as to minimise the effects of worldwide climate change, as well as the commitment made by the Federal Republic of Germany at the United Nations Climate Action Summit in New York on 23 September 2019 to pursue the long-term goal of greenhouse gas neutrality by 2050.

210 In § 1 third sentence KSG, the obligation according to the Paris Agreement is referred to as being the basis. The Act thus intends the specified temperature limit to be understood as providing fundamental orientation for climate action. No objective of an equally fundamental nature is to be found anywhere else in the German climate change legislation. Rather than being purely an expression of political will, the chosen temperature limit must indeed also be understood as being a specification of the climate action required under constitutional law. This is primarily supported by the fact that the climate target specified in § 1 third sentence KSG is the internationally agreed temperature limit of Art. 2(1)(a) PA, which the legislator has deliberately and explicitly taken as a basis. Its constitutional law significance goes beyond the consent given by the German legislator to the Paris Agreement in passing the act of approval. The fact that the Paris target is explicitly named as the basis of Germany’s Federal Climate Change Act is closely related to the obligation to take climate action arising from Art. 20a GG. Due to the genuinely global dimension of climate change, the state can ultimately achieve the objective of slowing down climate change enshrined in Art. 20a GG only through international cooperation. It has taken action to this end by ratifying the Paris Agreement, which provides the framework within which it is now also fulfilling its more extensive climate action obligations arising from Art. 20a GG (see para. 201 above). By adopting the temperature limit of Art. 2(1)(a) PA, the legislator has set the fundamental course of national climate change law in a direction that gives the German state an opportunity to effectively fulfil its constitutional mandate to take climate action through its own efforts embedded within an international framework.

211 (b) The legislator is not entirely free in how it specifies the obligation to take climate action under Art. 20a GG. However, with the temperature target contained in the Paris Agreement and then explicitly chosen for the Federal Climate Change Act, the legislator is currently operating within the leeway to specify the law granted by Article 20a GG. The chosen climate target is covered by the legislator’s prerogative to specify the law, as established in Art. 20a GG. The Paris Agreement was adopted in December 2015 on the basis of scientific findings compiled in preparation for the Paris Climate Change Conference (UNFCCC, Report on the structured expert dialogue 2013–2015 review, 2015, p. 18 Message 5, p. 31 para. 108). In the opinion of the complainants, global warming must be limited to the stricter maximum of 1.5°C. This is a broadly held view and is supported in particular by the IPCC Special Report from 2018 on the impacts of global warming of 1.5°C. The Special Report’s assessment that the climate-related risks for natural and human systems — especially the probability of crossing tipping points — are higher in a 2°C warming scenario than in a 1.5°C scenario (see para. 161 above) gives cause for concern. However, in view of the considerable lack of certainty reflected in the ranges and uncertainties stated by the IPCC, Art. 20a GG — like the duties of protection arising from fundamental rights (see para. 162 f. above) — leaves the legislator with leeway to determine the climate goal in terms of how it evaluates the dangers and risks from the standpoint of political responsibility (cf. BVerfGE 128, 1 <39>). It is not apparent that the limits of this legislative leeway have been violated by the choice of the Paris target, at least not at present.

212 However, new and sufficiently reliable findings on the development of anthropogenic global warming, its consequences and controllability, might make it necessary to set different targets within the framework of Art. 20a GG, even when taking the legislator’s decision-making leeway into account. This is subject to review by the Federal Constitutional Court. Art. 20a GG places the legislator under a permanent obligation to adapt environmental law to the latest scientific developments and findings (cf. BVerfGE 49, 89 <130, 132> on Art. 1(1) first sentence GG). If the temperature target agreed in Art. 2(1)(a) PA proves inadequate to sufficiently prevent climate change, the obligation arising from Art. 20a GG to involve the international level in seeking to resolve the climate problem is also modified. In particular, attempts would have to be made to reach more stringent international agreements. On the other hand, any reorientation towards weaker climate goals would have to be justified in the light of Art. 20a GG due to the associated ecological setback ([references to German legal scholarship]; see also Art. 4(3) PA, § 3(3) second sentence KSG), unless more recent and sufficiently substantiated findings in climate research show that global warming is less potentially damaging than is currently feared.

213 (c) The temperature limit specified as the basis for climate action in § 1 third sentence KSG is a constitutionally essential and fundamental specification of Art. 20a GG and, in turn, provides orientation of its own under constitutional law. It is also the relevant specification of the climate action mandate contained in Art. 20a GG for the purposes of review by the Federal Constitutional Court (on the legislative specification of Art. 20a GG with regard to animal protection, see BVerfGE 127, 293 <328 f.>). Assessing the challenged provisions governing the allowed emission amounts against this standard is not ruled out by the fact that the legislator could have redefined the fundamental climate goal with these very same provisions. It is true that the legislator could alter the decisive climate goal by respecifying the climate action mandate arising from the Constitution. This does not mean, however, that every new provision that is incompatible with the existing legal framework specifying the constitutional climate goal must then immediately be regarded as an updated specification by the legislator of the constitutional mandate to take climate action. If the legislator wanted to move climate change law in a fundamentally new direction, this fact would need to be recognisable as such and therefore open for political discussion. The reason behind the explicit emphasis on legislation in Art. 20a GG and the acknowledgment of the legislator’s prerogative to specify the law is that the special importance of the interests protected under Art. 20a GG and their tensions with any conflicting interests must be reconciled in a democratically accountable manner, and legislation provides the appropriate framework to do this ([…]). The legislative process gives the required legitimacy to the necessary balancing of interests. The parliamentary process — with its inherently public function and the essentially public nature of the deliberations — ensures through its transparency and the involvement of parliamentary opposition that decisions are also discussed in the broader public, thereby creating the conditions by which the legislative process is made accountable to the citizenry. With the help of media reporting, this process also offers the general public an opportunity to form and convey its own opinions (cf. BVerfGE 143, 246 <344 para. 274> with further references; 150, 1 <96 f. para. 192> with further references). Yet if the transparency and public function of the legislative process are the very reasons why Art. 20a GG places such importance on being specified by legislation, then any reorientation of the fundamental goal of climate change law would have to be conducted in a similarly public and transparent manner. Unless the legislator redefines the fundamental climate goal in a recognisable way and in a transparent process, it must be held to its own specification of the goal arising from constitutional law.

214 bb) Measured against the target of limiting global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C, it is not presently ascertainable that § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 violate the obligation to take climate action arising from Art. 20a GG.

215 (1) That being said, it is not actually possible to directly assess the constitutionality of the emission amounts specified in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 against the standard of the constitutionally relevant temperature target. In order to serve as a benchmark for evaluating the level of CO2 emissions, the temperature measurement must be converted into an emission measurement. Despite the inherent difficulties of precise quantification, this type of conversion is used in the IPCC’s budget approach (a). However, the process of calculating a remaining national budget on the basis of this conversion (b) is associated with considerable uncertainties and involves evaluations being made. Some decision-making leeway is therefore retained by the legislator, although the legislator is not entirely free when it comes to using this leeway. If reliable data suggest that the constitutionally relevant temperature limit might be exceeded, such data must be taken into account — albeit not as highly precise measurements (c).

216 (a) The temperature limit of well below 2°C and preferably 1.5°C can, in principle, be converted into a corresponding global CO2 emission amount which can then be allocated to states. As has already been seen, this type of conversion is permissible due to the roughly linear relationship between the total amount of anthropogenic CO2 emissions accumulated over time and the global temperature increase (see para. 32 above). In order to perform this conversion, the first step is to ascertain the amount of global emissions that can still be produced if the temperature is to be kept within the specified limit — this amount is the specific remaining global CO2 budget. The second step is to determine how much of this is attributable to Germany — this is the specific remaining national CO2 budget. The IPCC has defined specific remaining global CO2 budgets for various temperature limits and different probabilities of occurrence. On this basis, the Advisory Council has calculated a specific remaining national budget for Germany. This can be used to measure whether the emission amounts allowed in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG are compatible with the temperature limit.

217–218 […]

219 (b) The IPCC has provided numerical figures quantifying the size of the remaining global CO2 budget for different temperature limits and different probabilities of staying within those limits. For example, with a 67% probability of limiting global warming to 1.5°C, it has estimated the remaining global CO2 budget from 2018 onwards as being 420 gigatonnes. For a 2°C target, it has estimated the remaining budget from 2018 onwards as being 1,170 gigatonnes (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, 2018, Chapter 2, p. 108, Table 2.2). On the basis of the IPCC figures, the Advisory Council has calculated the specific remaining national budget from 2020 onwards as being 6.7 gigatonnes. This is based on the target of limiting the rise in the global average temperature to 1.75°C with a 67% probability of success (SRU, Für eine entschlossenene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, pp. 52, 88 para. 111).

220 (c) The Advisory Council’s budget is calculated using verifiable figures and sound calculation methods (foundationally, see BVerfGE 125, 175 <226>; 137, 34 <75 para. 82>) and is based on the IPCC’s scientifically justified assumptions, which were reached using a quality assurance process. However, it does contain significant uncertainties regarding the size of the remaining global (aa) and national (bb) budgets and therefore does not allow highly precise legal conclusions to be drawn. The uncertainties go in both directions. That is to say, the remaining budget could also be smaller than assumed by the Advisory Council (cc). Estimates in the IPCC Special Report indicating the possibility of irreversible impairments must also be taken into account here, even if they do not qualify as comprehensively verified scientific conclusions (dd).

221 (aa) The Advisory Council initially based its calculations on the IPCC’s data regarding the remaining global CO2 budget. These data are generally reliable. The IPCC’s estimates are the specific result of a quality assurance process. The IPCC formulates its assessments after extensively evaluating the state of scientific research. Any degree of residual uncertainty is made transparent (see para. 16 f. above).

222 The IPCC itself draws attention to significant uncertainties. The fact that conversions can, in principle, be made between the total amount of anthropogenic emissions of the most important greenhouse gas CO2 and the rise in global temperature is not disputed. However, due to the complexity of the climate system, there are uncertainties associated with how the strength of the correlation between cumulative emissions and warming is evaluated. Uncertainties exist regarding how the climate responds to greenhouse gas emissions. With regard to the global budget, the IPCC quantifies these uncertainties as allowing possible discrepancies of 400 gigatonnes of CO2 in either direction. Uncertainties about the actual extent of historical warming could account for a discrepancy of 250 gigatonnes of CO2 in either direction. The potential additional release of CO2 from future thawing of permafrost and the release of methane from wetlands would further reduce the budget by up to 100 gigatonnes of CO2. Furthermore, the extent of future reductions of greenhouse gases other than CO2 could change the remaining CO2 budget by 250 gigatonnes of CO2 in either direction. The extent to which CO2 removal from the atmosphere (so-called negative emissions) might become possible in the future is also unclear (on all of this, see IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5°C, Summary for Policymakers, 2018, p. 16 f.; see also SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, p. 44 f. para. 16 ff.). If such potential discrepancies are compared with the fact that, for a 67% probability of achieving the target of limiting global warming to 1.5°C, the IPCC estimates the remaining global CO2 budget from 2018 onwards as being 420 gigatonnes, whereas for the 2°C target it estimates the remaining budget from 2018 onwards as being 1,170 gigatonnes, then these uncertainties are considerable.

223 No other data offering the same level of reliability as the estimates in the IPCC Special Report but with even greater accuracy are available. There is no evident reason to doubt the IPCC’s estimates beyond the stated uncertainties. While the complainants do see indications to suggest that the IPCC’s estimates are too generous, they do not doubt that they offer a reliable reflection of current scientific knowledge. The Federal Government does not doubt this either. It simply regards the uncertainties as being too large for conclusions to be drawn from the estimates.

224 (bb) The Advisory Council’s further conclusions with regard to the remaining national budget are based on verifiable assumptions and sound calculation methods. However, they do contain evaluations and inherent uncertainties.

225 For example, the national share of the remaining global CO2 budget can be calculated using various distribution methods. For its recommendations, the Advisory Council took a per capita approach to emissions law — i.e. a distribution based on current population size — and accordingly used Germany’s 1.1% share of the total world population in 2016 as a basis (SRU, Für eine entschlossenene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, p. 51). Other distribution methods are also conceivable (SRU, loc. cit., p. 48; Winter, ZUR 2019, 259 <263 f.>), but no exact mechanism can be derived from Art. 20a GG. In particular, Art. 20a GG does not specify what share of the overall burden would be appropriate for Germany in light of fairness considerations. However, this does not make it permissible under constitutional law for Germany’s required contribution to be chosen arbitrarily. Nor can a specific constitutional obligation to reduce CO2 emissions be invalidated by simply arguing that Germany’s share of the reduction burden and of the global CO2 budget are impossible to determine. Since Art. 20a GG also includes an obligation to reach the climate goal through international cooperation, Germany’s contribution in this regard must be determined in a way that promotes mutual trust in the willingness of the Parties to take action, and does not create incentives to undermine it (see para. 203 above). Certain indications regarding the distribution method can be derived from international law, such as from Art. 2(2) and Art. 4(4) PA (on the principle of common but differentiated responsibilities, see also Art. 3 nos. 1 and 4 of the United Nations Framework Convention on Climate Change of 9 May 1992 (BGBl II 1993 p. 1784, UNTS Vol. 1771, p. 107, which entered into force on 21 May 1994), as well as from the third recital of the preamble to the Paris Agreement).

226 The Paris Agreement also provides for the option of practically enlarging the remaining national budget by transferring surplus emission reductions from other Parties (Art. 6(2) and (4) PA). However, it has not yet been possible to establish a reliable crediting system for internationally tradable emission reductions (cf. BTDrucks 19/15906, p. 1 ff.). Whether such a transfer and crediting system could be used to significantly enlarge the national budget in the future is not clear at present. Considering the substantial reduction efforts that the entire international community will still have to make in order to reach the Paris Agreement’s temperature target (cf. UNFCCC, Nationally determined contributions under the Paris Agreement, Synthesis report by the secretariat, 2021, p. 5, para. 13), the competition for transferable surplus reductions is likely to be intense.

227 Enlarging the remaining national budget by way of so-called negative emission technologies is also a possibility (see for example the Carbon Dioxide Storage Act (Kohlendioxid-Speicherungsgesetz — KSpG) of 17 April 2012, BGBl I, p. 1726). However, to what extent negative emission technologies will be implemented on a large scale and not just in isolated applications is currently impossible to predict in view of ecological, technical, economic, political and social concerns — notwithstanding the constitutional law issues that could be raised (see para. 33 above).

228 (cc) The fact that there are uncertainties and evaluations in the Advisory Council’s calculation does not, however, lead to the inevitable conclusion that the remaining emission possibilities would actually be larger than originally thought. The uncertainties involved in determining the remaining global budget and its distribution to individual states go in both directions. That is to say, they could also result in an overly generous estimate. Thus, while it cannot be ruled out that Germany’s remaining budget might actually be larger than calculated, overall it seems equally possible that the remaining budget might be smaller.

229 (dd) Even though the Advisory Council’s specific quantification of the remaining budget contains significant uncertainties, it must be taken into consideration by the reduction targets set down in the legislation. Since uncertainties persist with regard to how the correlation between CO2 emissions and global warming should be precisely quantified, Art. 20a GG leaves the legislator with a margin of evaluation (cf. BVerfGE 128, 1 <39>; on fundamental rights, see also BVerfGE 49, 89 <131 f.>; 83, 130 <141 f.>). The size of the remaining emission budget required for compliance with the temperature limit cannot be currently determined with enough accuracy to enable the budget size stated by the Advisory Council to serve as an exact numerical benchmark for the review by the Federal Constitutional Court. However, the legislator is not entirely free when it comes to using this margin of evaluation. Rather, if there is scientific uncertainty regarding causal relationships of environmental relevance, Art. 20a GG places constraints on the legislator’s decisions — especially those with irreversible consequences for the environment — and imposes a special duty of care on the legislator, including a responsibility for future generations (cf. BVerfGE 128, 1 <37>; [references to German legal scholarship]). This special duty of care finds expression in the fact that the legislator must even take account of mere indications pointing to the possibility of serious or irreversible impairments, as long as these indications are sufficiently reliable. Furthermore, according to Art. 3 no. 3 second sentence of the Framework Convention on Climate Change, the lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing precautionary measures where there are threats of “serious or irreversible” damage. In view of the risk of irreversible climate change, the law must therefore take into account the IPCC’s estimates on the size of the remaining global CO2 budget and its consequences for remaining national emission budgets — estimates produced via a quality assurance process — if these point to a possibility of exceeding the constitutionally relevant temperature limit.

230 (2) § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 satisfy this requirement. Taking the leeway afforded to the legislator into account, the Federal Constitutional Court cannot presently ascertain that these provisions violate the constitutional obligation to take climate action arising from Art. 20a GG.

231 (a) Nonetheless, it does not seem certain that the remaining budget can be complied with on the basis of these provisions. If the specific amount of the remaining national CO2 budget that is still available from 2020 onwards is taken to be 6.7 gigatonnes — in line with the Advisory Council’s calculation for the target of limiting the increase in the global average temperature to 1.75°C with a probability of 67% (SRU, Für eine entschlossenene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, pp. 52, 88 para. 111) — this remaining budget will have already been largely used up by 2030 by the CO2 amounts allowed in § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2.

232 The emission amounts stated per year and per sector in Annex 2 to § 4 KSG add up to approximately 7 gigatonnes (with a degree of uncertainty due to the emission amounts for the energy sector not being specified throughout). However, this figure refers to the so-called “CO2 equivalent”. That is to say, it also includes other greenhouse gases alongside CO2 emissions (cf. § 2 no. 2 KSG). However, due to the different properties of these other greenhouse gases — their short lifetimes in particular — they are not included in how the IPCC or the Advisory Council calculate the remaining budget. In Germany, CO2 currently accounts for around 88% of overall greenhouse gas emissions (SRU, loc. cit., p. 40). Accordingly, the greenhouse gas emissions listed in Annex 2 — totalling around 7 gigatonnes of CO2 equivalent — will contain a good 6 gigatonnes of CO2 emissions.

233 This would mean that less than 1 gigatonne of the Advisory Council’s calculated remaining CO2 budget of 6.7 gigatonnes would be left after 2030. Not yet included in Annex 2 to § 4 KSG are the additional CO2 emissions from land use, land-use change and forestry, or the emissions from international aviation and shipping attributable to Germany (cf. BTDrucks 19/14337, p. 26 f.), which reduce the remaining budget even further.

234 In order to stay within the limits of the budget, climate neutrality would therefore have to be reached soon after 2030. However, this is unlikely to happen. The reduction pathway set down in the Federal Climate Change Act requires a 55% reduction in emission levels by 2030 compared to 1990 (§ 3(1) second sentence KSG). Yet even those emission levels are still a long way from being climate neutral. Realistically, the transition to climate neutrality would still then need a considerable amount of time due to the technical issues involved — quite apart from the challenges relating to freedom. A remaining CO2 budget of 6.7 gigatonnes would almost certainly be exceeded. If, however, the remaining national budget were based on a slightly more lenient temperature target of between 1.75°C and 2°C, it would not appear impossible to stay within the remaining national budget calculated using the Advisory Council’s methodology. The more the annual emission amounts continue to be reduced after 2030, the longer the budget still available after 2030 will last.

235 It should be noted, however, that by basing the remaining national budget on the 1.75°C temperature limit, the Advisory Council did not take a particularly stringent approach. The legal requirement is defined as being to limit warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C. Thus, while a 1.75°C limit is certainly within the range of what is legally permissible, it nonetheless fails to satisfy the requirement of pursuing efforts to limit the temperature increase to 1.5°C (cf. Art. 2(1)(a) PA). This would be all the more applicable to a higher limit between 1.75°C and 2°C.

236 (b) Ultimately, it is not presently ascertainable that the legislator has overstepped the decision-making scope it enjoys under constitutional law. Any finding by the Federal Constitutional Court that the emission amounts specified until 2030 in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 would exceed the CO2 budget — which is itself limited under constitutional law by Art. 20a GG — is currently precluded by the uncertainty regarding the size of the remaining global CO2 budget, which in turn gives rise to uncertainties regarding the calculation of the remaining national budget. It is true that the remaining budget of 6.7 gigatonnes calculated by the Advisory Council on the basis of the IPCC’s estimates for staying within a 1.75°C temperature limit would be almost exhausted by 2030 by the emission amounts specified in Annex 2 (see para. 231 ff. above). However, the uncertainties regarding the global and national emission possibilities that would still be available while staying within the temperature limit are currently too great to allow the budget size calculated by the Advisory Council to serve as an exact numerical benchmark for review by the Federal Constitutional Court.

237 It is true that the IPCC’s estimates on the size of the remaining global CO2 budget — along with the implicit warning about the danger of exceeding the constitutionally relevant temperature limit — must nevertheless be taken into account (see para. 229 above). However, it cannot presently be ascertained that the legislator has violated this duty of care with regard to § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2. The remaining budget of 6.7 gigatonnes calculated by the Advisory Council on the basis of the IPCC’s estimates for staying within a 1.75°C temperature limit would be largely exhausted by 2030 by the emission amounts specified in Annex 2, but not actually overshot. Given the uncertainties presently involved in the calculation of the remaining budget, such a compliance breach would not suffice to be considered objectionable under constitutional law by the Federal Constitutional Court. In view of the normative range incorporated in the temperature specification of “well below 2°C and preferably 1.5°C”, it is also significant that the Advisory Council did not calculate its national budget of 6.7 gigatonnes for a 2°C limit — as the complainants in proceedings 1 BvR 78/20 and 1 BvR 96/20 assume — but for the stricter 1.75°C limit.

238 cc) In some of the constitutional complaints, it is pointed out that the climate action instruments currently deployed in Germany have been described by various studies as not sufficient to comply with the 55% reduction by 2030 compared to 1990 as specified in § 3(1) second sentence KSG (see para. 169 f. above). They allege that this situation is unconstitutional. However, a violation of § 3(1) second sentence KSG would not in itself amount to a violation of constitutional law. § 3(1) second sentence KSG is not a standard derived from specifying the climate action mandate arising from Art. 20a GG because, unlike § 1 third sentence KSG, it does not refer to the legislator’s climate goal in its entirety (see para. 209 above). Regardless of this, it cannot be ruled out from the outset that the specific national climate action instruments will be adjusted in such a way that the reduction target specified for 2030 is achieved by compensating for any reduction deficits within this period. § 4(3) first sentence KSG provides for an obligation to make up any difference, where applicable, within the annual periods until 2030.

239 dd) The legislator has not violated obligations to provide rational justification for legislative action (“rationality obligations”). Art. 20a GG does not give rise to any separate obligation, alongside and detached from its substantive requirements, to investigate the facts and to state reasons — at least not for the constellation at issue here.

240–241 […]

242 ee) However, the legislator does remain obliged to limit the increase in temperature to preferably 1.5°C — a target that it formulated when specifying Art. 20a GG (§ 1 third sentence KSG). There are indications to suggest that the 55% reduction specified for the year 2030 in § 3(1) second sentence KSG was not designed with the target of limiting global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C in mind. Rather, the history behind this figure indicates that the specified reduction was originally linked to a 2°C limit (see para. 166 above). This is consistent with the fact that it would be extremely difficult, using the total amount of emissions specified in § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2, to stay within the remaining budget calculated by the Advisory Council on the basis of the IPCC’s estimates for complying with a 1.75°C target, whereas staying within a remaining budget that correlated with 2°C would appear possible.

243 b) § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 are unconstitutional insofar as they give rise to risks of future impairments of fundamental rights that are not sufficiently contained at present. In this respect, the legislator has violated its duty, arising from the principle of proportionality, to ensure that the reduction of CO2 emissions to the point of climate neutrality that is constitutionally necessary under Art. 20a GG is spread out over time in a forward-looking manner that respects fundamental rights (on the requirements, see para. 192 ff. above).

244 aa) The emission amounts specified until 2030 in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 significantly narrow the emission possibilities that will be available thereafter for staying within the temperature limit of well below 2°C and preferably 1.5°C that was specified in accordance with the obligation to take climate action arising from Art. 20a GG. In view of the advance effect on fundamental rights, this can only be justified if sufficient precautionary measures are taken to ensure that freedom is respected when making the transition to climate neutrality, so that the reduction burdens faced by the complainants from 2031 onwards are alleviated and the associated risks to fundamental rights are contained (1). It is necessary that a development-friendly planning horizon be established (2). In turn, this places specific requirements on the further structuring of the reduction pathway (3).

245 (1) The efforts required under Art. 20a GG to reduce greenhouse gas emissions after 2030 will be considerable. Whether they will be so drastic as to inevitably entail unacceptable impairments of fundamental rights from today’s perspective (a) is impossible to determine. Nevertheless, the risk of serious burdens is significant. Due to the obligation to contain the risks of significant impairments of fundamental rights, as well as the general obligation to respect fundamental rights, the emission amounts specified until 2030 in § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 can ultimately only be reconciled with the potentially affected fundamental freedoms if precautionary measures are taken in order to manage the reduction burdens anticipated after 2030 in ways that respect fundamental rights (b).

246 (a) In view of the constitutionally relevant target of keeping global warming to well below 2°C and preferably to 1.5°C, the amount of CO2 emissions that can be released into the Earth’s atmosphere while still complying with the constitutional obligation to take climate action is limited. Pursuant to § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2, Germany’s remaining emission possibilities will in any case be significantly diminished — irrespective of the exact size of the remaining budget. According to the Advisory Council’s calculation, if a 1.75°C limit is pursued with a 67% probability of being reached, the remaining emission possibilities after 2030 will be minimal at best and, in view of the emission levels still anticipated for 2031, would barely last for a further year (see para. 231 ff. above). If the emission regime required by Art. 20a GG is to be strictly complied with, reduction efforts of unreasonable proportions from today’s perspective would then be necessary, especially since the general way of life is still likely to be characterised by a high degree of CO2-dependence in 2031 and the annual emission amounts will only have been reduced by 55% compared to 1990 (cf. § 3(1) second sentence KSG). Even taking account of the fact that Art. 20a GG does not establish the absolute precedence of climate action (see para. 198 above) that would inevitably make it prevail over conflicting fundamental rights or other elemental constitutional interests or principles, the constitutional obligation to take climate action — reinforced by duties of protection arising from fundamental rights under Art. 2(2) first sentence and Article 14(1) GG — would require the acceptance of considerable restrictions on freedom, which would hardly be deemed reasonable from today’s perspective.

247 However, the precise extent of the emission possibilities that will still be available after 2030 while complying with the Paris target cannot be ascertained because the remaining budget cannot, for the purposes of constitutional law, be accurately quantified with an exact figure due to residual uncertainties and inherent evaluations (see para. 224 ff. above). If the remaining national budget were several gigatonnes larger than the amount calculated by the Advisory Council, then organising the transition to climate neutrality in a way that complies with Art. 20a GG and is compatible with fundamental rights would still be conceivable with the challenged provisions. However, it would have to be initiated in good time. Yet it is by no means certain that the remaining budget will be larger than what the Advisory Council has estimated. It could also be smaller (see para. 228 above). Under these circumstances, the legislator must take precautionary measures in order to manage the reduction burdens anticipated after 2030 in ways that respect fundamental rights — both on account of the general obligation to respect fundamental rights and on account of the obligation to minimise the risk of significant violations of fundamental rights (see para. 194 above).

248 (2) In practical terms, respecting future freedom requires that the transition to climate neutrality be initiated in good time. In all areas of life — production, services, infrastructure, administration, culture, consumption, basically all activities that are currently still CO2-relevant — developments need to be set in motion to ensure that in the future, meaningful use can still be made of freedom protected by fundamental rights, but then based on CO2-free alternatives. However, the state itself has neither the capacity nor the sole responsibility for providing all the technological and social developments to replace and avoid greenhouse gas-intensive processes and products, and for setting up the necessary infrastructure. Furthermore, the legislator would not realistically be capable of specifying all the required developments in statutory provisions. Constitutional law nevertheless obliges the legislator to create the underlying conditions and incentives that would allow these developments to occur (cf. BVerfGE 118, 79 <110 f.> on Art. 20a GG; […]).

249 In this respect also, the legislator has a certain amount of design leeway. The Basic Law does not specify exactly what needs to be set out in order to create preconditions and incentives conducive to the development of climate-neutral alternatives. However, in order for such development to occur — development that would respect future freedom in advance — one fundamental prerequisite is that the legislator provides orientation, including for the post-2030 period, for the earliest possible initiation of the required development and implementation processes, and in doing so also conveys a sufficient degree of developmental urgency and planning certainty. The necessary developmental urgency arises when it becomes foreseeable that certain products, services, infrastructure, administrative bodies, cultural facilities, consumer habits and other structures that are still CO2-relevant today will soon have to be significantly reshaped. If, for example, the legislator specifies at an early stage that the transport sector will only have small annual emission amounts at its disposal from a certain point in time, this may provide incentives and pressure for the development and adoption of alternative technologies and the related infrastructure. Early signs that CO2-relevant mobility is becoming more expensive or scarce might lead to key decisions and developments with regard to career choice, employment location, work patterns and business processes being taken and implemented in good time so that less mobility would be required from the outset. Once the specified point in time had been reached, it would then be possible to reduce the transport sector’s CO2 budget without any significant curtailment of freedoms.

250 The potential innovation boost to be gained from specifying reduction targets at an early stage would not necessarily be rendered meaningless by the fact that the legislator can only set its targets for Germany and that Germany is too small to initiate and establish the necessary developments in internationally oriented markets. In terms of how societal evolution and individual living patterns can be guided by specific reduction targets, the national framework remains of paramount importance. But in the field of technological development too, where innovation is driven by economic interests, it is conceivable that binding national reduction pathways might have a noticeable impact. On the one hand, the German market is already generating strong demand itself. On the other hand, similar challenges also exist elsewhere — and in any case, national legal frameworks are introduced within an environment of European and international coordination and interaction.

251 (3) In the Federal Climate Change Act, attention is drawn in this respect to § 4(1) fifth sentence in conjunction with § 4(6) first sentence KSG, in which the legislator has provided for the greenhouse gas reduction pathway to be updated. Pursuant to § 4(1) fifth sentence KSG, the annual reduction targets from 2031 onwards — i.e. after completion of the reduction pathway until 2030 specified in Annex 2 to § 4(1) third sentence KSG — will be updated by means of an ordinance pursuant to § 4(6) KSG. Pursuant to § 4(6) first sentence KSG, in 2025 the Federal Government must set annually decreasing emission amounts for periods after 2030 by means of an ordinance. In terms of regulatory technique, the legislator is linking up here with the specification of annual emission amounts pursuant to § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2. It could also select other regulatory techniques in order to establish the necessary planning horizon. However, since the route to setting out the post-2030 reduction scenario is now directed via the authorisation to issue ordinances in § 4(6) KSG, this provision must be capable of enabling the creation of the development-promoting planning horizon required by fundamental rights.

252 In practical terms, this means that when updating the pathway pursuant to § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2, transparent specifications indicating how the remaining emission possibilities and reduction requirements are to be structured after 2030 must be formulated at the earliest possible stage. Only this will provide the fundamental orientation necessary for the essential development and planning of corresponding technologies and practices (see also BTDrucks 19/14337, p. 17). To this end, the further reduction targets specified when updating the pathway pursuant to § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 must be structured in such a way that they are capable of providing the required orientation. This too is largely in the hands of the legislator.

253 However, it is imperative under constitutional law that further reduction targets beyond 2030 are specified in good time, extending sufficiently far into the future (of prime relevance here: Supreme Court of Ireland, Judgment of 31 July 2020, 205/19, no. 6.45 ff.; […]). This is the only way to establish a planning horizon capable of generating incentives and pressure to initiate the necessary and in some cases lengthy developments on a large scale. These developments must begin soon in order to avoid future freedom being curtailed suddenly, radically and with no alternatives. It is understandable that when the Federal Climate Change Act was drafted, it was not readily possible to specify the reduction pathways beyond the year 2030 — such as to 2050, the year identified as the target for reaching climate neutrality (§ 1 third sentence KSG). Technical developments and behavioural shifts cannot be predicted with sufficient accuracy for that. In the most unfavourable scenario, development potential could even be squandered if development pathways were fixed prematurely. Instead, the pathways — which so far have only been specified until 2030 — must be continuously developed and adapted over time, in gradual stages and in a timely fashion. This must be done at least early enough to enable clear planning horizons to be established.

254 In addition, further annual emission amounts and reduction targets must be defined in such detail that sufficiently specific orientation is provided. Only this will lead to the necessary planning urgency, because only this will help to identify which products and activities in the broadest sense will soon need to be significantly reshaped. Once it becomes clearly discernible if, when and how the possibility of emitting greenhouse gases is going to end, there will be an increased likelihood of climate-neutral technologies and behaviours being rapidly established in line with this development path.

255 In all of this, the obligation to take climate action arising from Art. 20a GG remains decisive. Any specifications made for the future must align with a reduction pathway that leads to climate neutrality while staying within the remaining emission budget. This requires that the allowed emission amounts — as set down by the legislator in § 3(3) second sentence and § 4(6) first sentence KSG — be steadily reduced. Otherwise, it would not be possible to achieve climate neutrality — which is a constitutional requirement — in time (cf. Art. 4(3) PA). This does not exclude the possibility of carrying amounts over to following years, as specified in particular in § 4(3) first sentence KSG, as long as emissions continue to decrease overall.

256 bb) The regulatory technique chosen in § 4(6) first sentence KSG of updating the reduction pathway by specifying annual emission amounts of decreasing size is basically suitable for providing orientation for further development going forward. The provision creates transparency as to where the relevant reduction pathway is to be found — namely in the ordinance to be issued specifically for this purpose in accordance with § 4(6) first sentence KSG. This clarity is essential. However, the specific updating process has not been sufficiently laid out in § 4(6) first sentence KSG. As a result, it does not meet the constitutional requirements for a structuring mechanism aimed at providing sufficient orientation for further development going forward. This applies irrespective of the fact that the legislator — in compliance with Art. 80(1) second sentence GG and the principle of the requirement of a statutory provision — must set down more detailed provisions on the size of the annual emission amounts if it continues to rely on the involvement of an executive authority for issuing ordinances (see para. 259 ff. below).

257–258 (1) […]

259 (2) Insofar as the legislator wishes to continue relying on the involvement of an executive ordinance-issuing authority to update the specifications on the annual emission amounts for periods after 2030, it may do so in principle but — in compliance with Art. 80(1) GG and the principle of the requirement of a statutory provision — it must set out a legal framework on the size of the annual emission amounts itself. It may itself directly specify the annual emission amounts in gradual steps. Alternatively, it may also lay down essential criteria to be observed by the executive ordinance-issuing authority when calculating the annual amounts. § 4(6) KSG does not yet satisfy these constitutional requirements.

260 (a) […] Where provisions that essentially affect the fundamental freedoms and equality rights of the persons concerned are to be issued, it is not impermissible per se to involve an executive ordinance-issuing authority in the regulatory task (cf. BVerfGE 147, 310 <311 f. para. 120>). However, the essential matters must then be clarified in formal parliamentary legislation — provided that no functional limits stand in the way of legislation — either directly by the legislator itself or via appropriately detailed legislative specifications on the content, purpose and scope of the authorisation to issue an ordinance.

261 (b) § 4(6) KSG has yet to satisfy this requirement. Insofar as the legislator continues to rely on the involvement of an executive ordinance-issuing authority in the further specification of annual emission amounts, the legislator must define the scope of the authorisation in greater detail by at least determining itself the size of the annual emission amounts to be defined, or by setting out more detailed requirements for their definition by the executive ordinance-issuing authority.

262 (aa) […]

263–264 (bb) […]

265 (cc) The legislator’s failure to enact a legal framework as required by Art. 80(1) second sentence GG cannot be compensated by the involvement of the Bundestag in the Federal Government’s ordinances as provided for under § 4(6) third and fourth sentences KSG because this cannot make up for the lack of a legislative procedure and its legitimising effect ([…]). The mere involvement of the Bundestag does not do justice to the exceptional importance of the specification of annual emission amounts. Mere parliamentary involvement cannot replace a legislative process, the special public function of which provides a powerful reason for applying the principle of the requirement of a statutory provision ([…]).

D.

I.

266 Ultimately, § 3(1) second sentence and § 4(1) third sentence KSG in conjunction with Annex 2 are unconstitutional insofar as they lack provisions that satisfy the requirements of fundamental rights (see para. 251 ff. above) on the updating of reduction targets from 2031 until the point when climate neutrality is reached as required by Art. 20a GG. To this extent, the constitutional complaint in proceedings 1 BvR 2656/18 — insofar as it is admissible — and the constitutional complaints in proceedings 1 BvR 96/20 and 1 BvR 288/20 are successful, whereas the constitutional complaint in proceedings 1 BvR 78/20 is unfounded.

267–268 […]

II.

269 […]

E.

270 The decision is unanimous.

Harbarth

Paulus

Baer

Britz

Ott

Christ

Radtke

Härtel

Decision - full text

Gründe:

A.

1 Die vier Verfassungsbeschwerden richten sich gegen einzelne Vorschriften des Bundes-Klimaschutzgesetzes (im Folgenden: Klimaschutzgesetz <KSG>) vom 12. Dezember 2019 (BGBl I S. 2513) und gegen das Unterlassen weiterer Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen. Mit ihren Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführenden vor allem geltend, der Staat habe keine ausreichenden Regelungen zur alsbaldigen Reduktion von Treibhausgasen, vor allem von Kohlendioxid (CO2), unternommen, die aber erforderlich seien, um die Erwärmung der Erde bei 1,5 °C oder wenigstens bei deutlich unter 2 °C anzuhalten. Sie wenden sich gegen konkrete Bestimmungen des Klimaschutzgesetzes. Mit der im Klimaschutzgesetz geregelten Reduktion von CO2-Emissionen könne das der Temperaturschwelle von 1,5 °C entsprechende „CO2-Restbudget“ nicht eingehalten werden. Die Beschwerdeführenden stützen ihre Verfassungsbeschwerden vor allem auf grundrechtliche Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG, auf ein Grundrecht auf menschenwürdige Zukunft und ein Grundrecht auf das ökologische Existenzminimum, welche sie aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20a und aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG ableiten, sowie hinsichtlich künftiger Emissionsminderungspflichten für Zeiträume nach 2030 allgemein auf die Freiheitsrechte.

I.

2 1. Das Klimaschutzgesetz vom 12. Dezember 2019 reagiert auf die vom Gesetzgeber gesehene Notwendigkeit verstärkter Klimaschutzanstrengungen (vgl. BTDrucks 19/14337, S. 17).

3 a) Zweck des Gesetzes ist es, zum Schutz vor den Auswirkungen des weltweiten Klimawandels die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele sowie die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben zu gewährleisten (§ 1 Satz 1 KSG). Grundlagen sind nach § 1 Satz 3 KSG zum einen die Verpflichtung nach dem Übereinkommen von Paris (vgl. Gesetz zu dem Übereinkommen von Paris vom 12. Dezember 2015, vom 28. September 2016, BGBl II S. 1082, UNTS No. 54113, im Folgenden: Pariser Übereinkommen <PA>), wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist, um die Auswirkungen des weltweiten Klimawandels so gering wie möglich zu halten, sowie zum anderen das Bekenntnis der Bundesrepublik Deutschland, Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel zu verfolgen.

4 Die konkreten Klimaschutzziele des Gesetzes formuliert der hier angegriffene § 3 Abs. 1 KSG: Danach werden die Treibhausgasemissionen schrittweise gemindert; bis zum Zieljahr 2030 sind sie im Vergleich zum Jahr 1990 um mindestens 55 % zu mindern. Diese Minderungsquote gilt für alle Treibhausgasemissionen (vgl. BT-Drucks 19/14337, S. 19); § 3 Abs. 1 KSG unterscheidet nicht zwischen Emissionen in vom Emissionshandel erfassten Bereichen und in dem sogenannten Lastenteilungsbereich, der durch die Verordnung (EU) 2018/842 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 2018 zur Festlegung verbindlicher nationaler Jahresziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2021 bis 2030 als Beitrag zu Klimaschutzmaßnahmen zwecks Erfüllung der Verpflichtungen aus dem Übereinkommen von Paris sowie zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 525/2013 (vgl. ABl L 156/26, im Folgenden: Klimaschutzverordnung) geregelt ist. Im ebenfalls angegriffenen § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 sind die der Minderungsquote für das Zieljahr 2030 entsprechenden zulässigen Jahresemissionsmengen in den verschiedenen Sektoren geregelt. Daraus ergibt sich bis 2030 ein konkreter Emissionsreduktionspfad. Nicht enthalten sind hierin Treibhausgasemissionen aus Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft und die Deutschland zuzurechnenden Emissionen des internationalen Luft und Seeverkehrs (vgl. BTDrucks 19/14337, S. 26 f.).

5 Mit § 3 Abs. 1 KSG hat der Bundesgesetzgeber die zuvor schon in Plänen und Programmen für die Zeit ab 2020 festgehaltenen Klimaschutzziele gesetzlich normiert. Für die Zeit bis 2020 hatte sich Deutschland das Ziel gesetzt, seine Treibhausgasemissionen um 40 % gegenüber 1990 zu reduzieren. Nach der Vorstellung der Bundesregierung war dies an dem Langfristziel ausgerichtet, eine globale Erwärmung von mehr als 2 °C zu verhindern (vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit <BMU>, Aktionsprogramm Klimaschutz 2020, Kabinettsbeschluss vom 3. Dezember 2014, S. 7 ff.). Grundlage der Klimaschutzziele für die Zeit ab 2020 waren bereits vor Erlass des Klimaschutzgesetzes der Klimaschutzplan 2050 (BMU, Klimaschutzplan 2050, Klimaschutzpolitische Grundsätze und Ziele der Bundesregierung, 2016) und das Klimaschutzprogramm 2030 (Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050, 8. Oktober 2019). Der Klimaschutzplan 2050 enthält das klimapolitische Langfristziel, bis 2050 die Emissionen um 80 bis 95 % im Vergleich zu 1990 zu senken. Zugleich enthält er einen Emissionsminderungspfad, auf dem dieses Ziel erreicht werden soll. So sieht er — wie jetzt auch in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG geregelt — für das Jahr 2030 eine Treibhausgasreduzierung um mindestens 55 % gegenüber 1990 vor. Im Jahr 2040 sollen die Treibhausgasemissionen um mindestens 70 % im Vergleich zu 1990 reduziert sein — eine entsprechende Regelung für das Zieljahr 2040 findet sich im Klimaschutzgesetz nicht. Zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050 hat die Bundesregierung 2019 das Klimaschutzprogramm 2030 beschlossen. Das Langfristziel für das Jahr 2050 beschreibt das Klimaschutzprogramm 2030 im Unterschied zum Klimaschutzplan 2050 nicht mehr als „Treibhausgasreduktion von 80 bis 95 % im Vergleich zu 1990“, sondern nimmt auf das Klimaziel der Treibhausgasneutralität im Jahr 2050 Bezug.

6 b) Das Klimaschutzgesetz hat den Charakter eines Rahmengesetzes und soll transparent machen, welche Maßnahmen zur Treibhausgasreduktion in den verschiedenen Sektoren zu erbringen sind. In der Begründung zum Regierungsentwurf heißt es:

„Durch die gesetzlich normierten Klimaschutzziele und jährlich absinkende, noch zulässige Jahresemissionsmengen der einzelnen Sektoren werden die erforderlichen Treibhausgasminderungen vorhersehbar. Diese klare gesetzliche Regelung gewährleistet Planungssicherheit. Dabei wird auf Basis der Sektorziele des Klimaschutzplans 2050 auch die Verantwortlichkeit für die Einhaltung in den einzelnen Sektoren zugeordnet. Damit wird die Einhaltung der Klimaschutzziele 2030 gewährleistet, und die europäischen Anforderungen werden umgesetzt.

In einem solchen Rahmengesetz werden die Ziele und Prinzipien der Klimaschutzpolitik verankert — ähnlich dem Haushaltsgrundsätze-Gesetz für die Haushaltspolitik. Damit wird nicht unmittelbar CO2 eingespart, sondern die Klimapolitik insgesamt auf solide Grundlagen gestellt und verbindlich gemacht. Um die Klimaschutzziele tatsächlich zu erreichen, müssen in den Sektoren die Klimaschutzmaßnahmen ergriffen werden, die zunächst mit dem Klimaschutzprogramm 2030 nach dem Klimaschutzplan 2050 von der Bundesregierung beschlossen wurden. Dies wird die Änderung verschiedener Fachgesetze erforderlich machen“ (BTDrucks 19/ 14337, S. 17).

7 2. Bereits zuvor, am 4. November 2016, war das Pariser Übereinkommen in Kraft getreten. In Art. 2 Abs. 1 lit. a PA findet sich die Vereinbarung, den Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau zu halten und Anstrengungen zu unternehmen, um den Temperaturanstieg auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen; hierauf hat der deutsche Gesetzgeber in § 1 Satz 3 KSG Bezug genommen.

8 Art. 2 PA lautet in deutscher Übersetzung:

(1) Dieses Übereinkommen zielt darauf ab, durch Verbesserung der Durchführung des Rahmenübereinkommens einschließlich seines Zieles die weltweite Reaktion auf die Bedrohung durch Klimaänderungen im Zusammenhang mit nachhaltiger Entwicklung und den Bemühungen zur Beseitigung der Armut zu verstärken, indem unter anderem
1. a) der Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2 °C über dem vorindustriellen Niveau gehalten wird und Anstrengungen unternommen werden, um den Temperaturanstieg auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen, da erkannt wurde, dass dies die Risiken und Auswirkungen der Klimaänderungen erheblich verringern würde;
2. b) die Fähigkeit zur Anpassung an die nachteiligen Auswirkungen der Klimaänderungen erhöht und die Widerstandsfähigkeit gegenüber Klimaänderungen sowie eine hinsichtlich der Treibhausgase emissionsarme Entwicklung so gefördert wird, dass die Nahrungsmittelerzeugung nicht bedroht wird;
3. c) die Finanzmittelflüsse in Einklang gebracht werden mit einem Weg hin zu einer hinsichtlich der Treibhausgase emissionsarmen und gegenüber Klimaänderungen widerstandsfähigen Entwicklung.
(2) Dieses Übereinkommen wird als Ausdruck der Gerechtigkeit und des Grundsatzes der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten angesichts der unterschiedlichen nationalen Gegebenheiten durchgeführt.

9 Das Pariser Übereinkommen bestimmt keine Treibhausgasminderungsquoten oder Emissionshöchstmengen, die zur Zielerreichung eingehalten werden müssten. Vielmehr ist es den Vertragsparteien überlassen, die Maßnahmen zur Zielerreichung festzulegen. Nach Art. 4 Abs. 2 Satz 1 PA müssen die Vertragsstaaten sogenannte „national festgelegte Beiträge“ erarbeiten und übermitteln, die sie zu erreichen beabsichtigen. Sie müssen gemäß Art. 4 Abs. 2 Satz 2 PA innerstaatliche Minderungsmaßnahmen ergreifen, um diese Beiträge zu verwirklichen. Alle fünf Jahre müssen neue national festgelegte Beiträge eingereicht werden (Art. 4 Abs. 9 PA). Nach Art. 3 PA sind zur Verwirklichung des in Art. 2 PA genannten Ziels von allen Vertragsparteien ehrgeizige Anstrengungen zu unternehmen, die sich im Laufe der Zeit steigern (Art. 3 Satz 2, Art. 4 Abs. 3 PA). Die Europäische Union hat sich insofern verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen bis 2030 um mindestens 40 % im Vergleich zu 1990 zu reduzieren (Durchführungsbeschluss <EU> 2020/2126 der Kommission vom 16. Dezember 2020 zur Festlegung der jährlichen Emissionszuweisungen an die Mitgliedstaaten für den Zeitraum 2021 bis 2030 gemäß der Verordnung <EU> 2018/842 des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl L 426/58).

10 Die Vereinten Nationen haben die eingereichten Beiträge zum Pariser Übereinkommen ausgewertet. Das Sekretariat des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen gelangte in seinem Bericht zu dem Ergebnis, dass die hiernach bis 2030 weltweit zu erwartenden Treibhausgasemissionen unvereinbar mit Reduktionspfaden seien, die zu einer Begrenzung der globalen Erwärmung auf 1,5 °C oder auch 2 °C führten (United Nations Framework Convention on Climate Change <UNFCCC>, Conference of the Parties, Aggregate effects of the intended nationally determined contributions: an update, Doc FCCC/CP/2016/2 vom 2. Mai 2016, S. 9 ff., Abb. 2 auf S. 12). Vielmehr stimmten die zu erwartenden Emissionen mit Pfaden überein, die bis zum Jahr 2100 einen Temperaturanstieg von 3 °C erwarten ließen (IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 22, D1.1).

11 3. Das für den Zeitraum von 2021 bis 2030 festgelegte Klimaschutzziel der Europäischen Union, Treibhausgasemissionen europaweit um 40 % gegenüber 1990 zu reduzieren, soll durch eine Minderung der dem Emissionshandel unterfallenden Treibhausgase um 43 % und der nicht dem Emissionshandel unterfallenden Treibhausgase um 30 % gegenüber 2005 erreicht werden (vgl. Europäischer Rat, EUCO 169/ 14, Tagung des Europäischen Rates <23./24. Oktober 2014> — Schlussfolgerungen, 2014, S. 1). Das Klimaschutzziel der Europäischen Union wurde jüngst von 40 % auf 55 % angehoben (vgl. Europäischer Rat, EUCO 22/20, Tagung des Europäischen Rates <10./11. Dezember 2020> — Schlussfolgerungen, 2020, S. 5).

12 Der Emissionshandelsbereich erfasst Treibhausgasemissionen aus Großfeuerungsanlagen, energieintensiven Industriebetrieben und seit 2012 dem Flugverkehr. Die aktuelle Emissionshandelsrichtlinie (Richtlinie <EU> 2018/410 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. März 2018 zur Änderung der Richtlinie 2003/87/ EG zwecks Unterstützung kosteneffizienter Emissionsreduktionen und zur Förderung von Investitionen mit geringem CO2-Ausstoß und des Beschlusses <EU> 2015/1814, ABl L 76/3) sieht für den Emissionshandel vor, dass die Gesamtmenge der zur Verfügung stehenden Zertifikate ab 2021 jährlich linear gesenkt wird, um so die angestrebte Emissionsreduzierung zu erreichen (vgl. Erwägungsgrund Nr. 2 der Richtlinie <EU> 2018/410). Hier trifft den einzelnen Mitgliedstaat keine konkrete Minderungsquote.

13 Der Lastenteilungsbereich erfasst demgegenüber einen Großteil der Emissionen, die nicht in den Emissionshandelsbereich fallen. In diesem Bereich trifft jeden Mitgliedstaat im Ausgangspunkt eine prozentual bestimmte Reduktionsquote. Geregelt war der Lastenteilungsbereich für die Zeit von 2013 bis 2020 in der sogenannten Lastenteilungsentscheidung (Entscheidung Nr. 406/2009/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 über die Anstrengungen der Mitgliedstaaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen mit Blick auf die Erfüllung der Verpflichtungen der Gemeinschaft zur Reduktion der Treibhausgasemissionen bis 2020, ABl L 140/136). Für die Zeit von 2021 bis 2030 sind die Emissionsminderungen im Lastenteilungsbereich in der Klimaschutzverordnung geregelt. Für Deutschland ergibt sich nach Art. 4 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I der Klimaschutzverordnung die Verpflichtung, bis 2030 seine in den Lastenteilungsbereich fallenden Treibhausgasemissionen um 38 % gegenüber 2005 zu reduzieren. Dabei beschränkt sich die Verordnung nicht auf die Zielvorgabe, sondern regelt einen konkreten Gesamtminderungspfad. Dieser legt für jedes Jahr die den Mitgliedstaat treffende Mindestreduktionspflicht in Gestalt einer einheitlichen Emissionsobergrenze für alle erfassten Emissionen fest. Den Mitgliedstaaten steht es frei, ehrgeizigere Ziele zu verfolgen. Die Verordnung sieht zudem in Art. 5 verschiedene Flexibilitätsmechanismen vor. So können die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 1 bis 3 Über- und Untererfüllungen in ihren eigenen Budgets ausgleichen. Daneben regelt Art. 5 Abs. 4 und 5 Möglichkeiten des Ausgleichs zwischen den Mitgliedstaaten.

14 4. Jeweils durch mindestens eine der vier Verfassungsbeschwerden angegriffen sind § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 in Verbindung mit Anlage 1 und 2, § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Verbindung mit Art. 5 der Klimaschutzverordnung, § 4 Abs. 5 und 6, § 8 und § 9 KSG. Die Vorschriften haben folgenden Wortlaut:

§ 3 Nationale Klimaschutzziele

(1) Die Treibhausgasemissionen werden im Vergleich zum Jahr 1990 schrittweise gemindert. Bis zum Zieljahr 2030 gilt eine Minderungsquote von mindestens 55 Prozent.

[…]

§ 4 Zulässige Jahresemissionsmengen, Verordnungsermächtigung

(1) Zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele nach § 3 Absatz 1 werden jährliche Minderungsziele durch die Vorgabe von Jahresemissionsmengen für die folgenden Sektoren festgelegt:
1. 1. Energiewirtschaft,
2. 2. Industrie,
3. 3. Verkehr,
4. 4. Gebäude,
5. 5. Landwirtschaft,
6. 6. Abfallwirtschaft und Sonstiges.
Die Emissionsquellen der einzelnen Sektoren und deren Abgrenzung ergeben sich aus Anlage 1. Die Jahresemissionsmengen für den Zeitraum bis zum Jahr 2030 richten sich nach Anlage 2. Im Sektor Energiewirtschaft sinken die Treibhausgasemissionen zwischen den angegebenen Jahresemissionsmengen möglichst stetig. Für Zeiträume ab dem Jahr 2031 werden die jährlichen Minderungsziele durch Rechtsverordnung gemäß Absatz 6 fortgeschrieben. Die Jahresemissionsmengen sind verbindlich, soweit dieses Gesetz auf sie Bezug nimmt. Subjektive Rechte und klagbare Rechtspositionen werden durch dieses Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes nicht begründet.

[…]
(3) Über- oder unterschreiten die Treibhausgasemissionen ab dem Jahr 2021 in einem Sektor die jeweils zulässige Jahresemissionsmenge, so wird die Differenzmenge auf die verbleibenden Jahresemissionsmengen des Sektors bis zum nächsten in § 3 Absatz 1 genannten Zieljahr gleichmäßig angerechnet. Die Vorgaben der Europäischen Klimaschutzverordnung bleiben unberührt.

[…]
(5) Die Bundesregierung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates die Jahresemissionsmengen der Sektoren in Anlage 2 mit Wirkung zum Beginn des jeweils nächsten Kalenderjahres zu ändern. Diese Veränderungen müssen im Einklang mit der Erreichung der Klimaschutzziele dieses Gesetzes und mit den unionsrechtlichen Anforderungen stehen. Die Rechtsverordnung bedarf der Zustimmung des Deutschen Bundestages. Hat sich der Deutsche Bundestag nach Ablauf von drei Sitzungswochen seit Eingang der Rechtsverordnung nicht mit ihr befasst, gilt seine Zustimmung zu der unveränderten Rechtsverordnung als erteilt.
(6) Im Jahr 2025 legt die Bundesregierung für weitere Zeiträume nach dem Jahr 2030 jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung fest. Diese müssen im Einklang mit der Erreichung der Klimaschutzziele dieses Gesetzes und mit den unionsrechtlichen Anforderungen stehen. Wenn jährlich absinkende Emissionsmengen für Zeiträume nach dem Jahr 2030 festgelegt werden, bedarf die Rechtsverordnung der Zustimmung des Deutschen Bundestages. Hat sich der Deutsche Bundestag nach Ablauf von sechs Sitzungswochen seit Eingang der Rechtsverordnung nicht mit ihr befasst, gilt seine Zustimmung zu der unveränderten Rechtsverordnung als erteilt.

Anlage 1 (zu den §§ 4 und 5) Sektoren

Sektoren	Beschreibung der Quellkategorien des gemeinsamen Berichtsformats (Common Reporting Formats — CRF)	[…]
1. Energiewirtschaft	Verbrennung von Brennstoffen in der Energiewirtschaft; Pipelinetransport (übriger Transport); Flüchtige Emissionen aus Brennstoffen	[…]
2. Industrie	Verbrennung von Brennstoffen im verarbeitenden Gewerbe und in der Bauwirtschaft; Industrieprozesse und Produktverwendung; CO₂ -Transport und -Lagerung	[…]
3. Gebäude	Verbrennung von Brennstoffen in: Handel und Behörden; Haushalten. Sonstige Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Verbrennung von Brennstoffen (insbesondere in militärischen Einrichtungen)	[…]
4. Verkehr	Transport (ziviler inländischer Luftverkehr; Straßenverkehr; Schienenverkehr; inländischer Schiffsverkehr) ohne Pipelinetransport	[…]
5. Landwirtschaft	Landwirtschaft; Verbrennung von Brennstoffen in Land- und Forstwirtschaft und in der Fischerei	[…]
6. Abfallwirtschaft und Sonstiges	Abfall und Abwasser; Sonstige	[…]
7. Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft	Wald, Acker, Grünland, Feuchtgebiete, Siedlungen; Holzprodukte; Änderungen zwischen Landnutzungskategorien	[…]

Anlage 2 (zu § 4) Zulässige Jahresemissionsmengen

Jahresemissionsmenge in Mio. Tonnen CO₂ -Äquivalent	2020	2021	2022	2023	2024	2025	2026	2027	2028	2029	2030
Energiewirtschaft	280		257								175
Industrie	186	182	177	172	168	163	158	154	149	145	140
Gebäude	118	113	108	103	99	94	89	84	80	75	70
Verkehr	150	145	139	134	128	123	117	112	106	101	95
Landwirtschaft	70	68	67	66	65	64	63	61	60	59	58
Abfallwirtschaft und Sonstiges	9	9	8	8	7	7	7	6	6	5	5

§ 8 Sofortprogramm bei Überschreitung der Jahresemissionsmengen

(1) Weisen die Emissionsdaten nach § 5 Absatz 1 und 2 eine Überschreitung der zulässigen Jahresemissionsmenge für einen Sektor in einem Berichtsjahr aus, so legt das nach § 4 Absatz 4 zuständige Bundesministerium der Bundesregierung innerhalb von drei Monaten nach der Vorlage der Bewertung der Emissionsdaten durch den Expertenrat für Klimafragen nach § 11 Absatz 1 ein Sofortprogramm für den jeweiligen Sektor vor, das die Einhaltung der Jahresemissionsmengen des Sektors für die folgenden Jahre sicherstellt.
(2) Die Bundesregierung berät über die zu ergreifenden Maßnahmen im betroffenen Sektor oder in anderen Sektoren oder über sektor-übergreifende Maßnahmen und beschließt diese schnellstmöglich. Dabei kann sie die bestehenden Spielräume der Europäischen Klimaschutzverordnung berücksichtigen und die Jahresemissionsmengen der Sektoren gemäß § 4 Absatz 5 ändern. Vor Erstellung der Beschlussvorlage über die Maßnahmen sind dem Expertenrat für Klimafragen die den Maßnahmen zugrunde gelegten Annahmen zur Treibhausgasreduktion zur Prüfung zu übermitteln. Das Prüfungsergebnis wird der Beschlussvorlage beigefügt.
(3) Die Bundesregierung unterrichtet den Deutschen Bundestag über die beschlossenen Maßnahmen.
(4) Für den Sektor Energiewirtschaft sind die Absätze 1 bis 3 beginnend mit dem Berichtsjahr 2023 im Turnus von drei Jahren entsprechend anzuwenden.

§ 9 Klimaschutzprogramme

(1) Die Bundesregierung beschließt mindestens nach jeder Fortschreibung des Klimaschutzplans ein Klimaschutzprogramm; darüber hinaus wird bei Zielverfehlungen eine Aktualisierung des bestehenden Klimaschutzprogramms um Maßnahmen nach § 8 Absatz 2 vorgenommen. In jedem Klimaschutzprogramm legt die Bundesregierung unter Berücksichtigung des jeweils aktuellen Klimaschutz-Projektionsberichts nach § 10 Absatz 2 fest, welche Maßnahmen sie zur Erreichung der nationalen Klimaschutzziele in den einzelnen Sektoren ergreifen wird. Maßgeblich für die Maßnahmen nach Satz 2 ist die Einhaltung der nach § 4 in Verbindung mit Anlage 2 festgelegten zulässigen Jahresemissionsmengen. Zudem legt die Bundesregierung fest, welche Maßnahmen sie zum Erhalt der Netto-Senke bei Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft ergreifen wird.
(2) Das Klimaschutzprogramm wird spätestens im Kalenderjahr nach der Fortschreibung des Klimaschutzplans beschlossen. Die nach § 4 Absatz 4 für die Sektoren zuständigen Bundesministerien schlagen innerhalb von sechs Monaten nach Fortschreibung des Klimaschutzplans Maßnahmen vor, die geeignet sind, die in den jeweiligen Sektoren erforderlichen zusätzlichen Treibhausgasminderungen zu erzielen. Die Maßnahmenvorschläge enthalten neben wissenschaftlichen Abschätzungen zu den voraussichtlichen Treibhausgasminderungswirkungen auch wissenschaftliche Abschätzungen zu möglichen ökonomischen, sozialen und weiteren ökologischen Folgen. Diese Abschätzungen schließen soweit möglich auch Auswirkungen auf die Effizienz des Einsatzes von natürlichen Ressourcen ein. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit ermittelt in Abstimmung mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie die voraussichtliche Treibhausgasgesamtminderungswirkung der vorgeschlagenen Maßnahmen.
(3) Für jedes Klimaschutzprogramm bezieht die Bundesregierung in einem öffentlichen Konsultationsverfahren Länder, Kommunen, Wirtschaftsverbände und zivilgesellschaftliche Verbände sowie die Wissenschaftsplattform Klimaschutz und wissenschaftliche Begleitgremien der Bundesregierung ein.

15 Angegriffen ist auch § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Verbindung mit Art. 5 der Klimaschutzverordnung VO (EU) 2018/842. Deren Art. 5 hat folgenden Wortlaut:

Art. 5 Flexibilität durch Vorwegnahme, Übertragung auf nachfolgende Jahre und Übertragung an andere Mitgliedstaaten

(1) Für die Jahre 2021 bis 2025 kann ein Mitgliedstaat eine Menge von bis zu 10 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für das folgende Jahr vorwegnehmen.
(2) Für die Jahre 2026 bis 2029 kann ein Mitgliedstaat eine Menge von bis zu 5 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für das folgende Jahr vorwegnehmen.
(3) Ein Mitgliedstaat, dessen Treibhausgasemissionen nach Berücksichtigung der Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten des vorliegenden Artikels und des Artikels 6 in einem bestimmten Jahr unter seiner jährlichen Emissionszuweisung für dieses Jahr liegen, kann
1. a) für das Jahr 2021 den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung auf nachfolgende Jahre des Zeitraums bis 2030 übertragen und
2. b) für die Jahre 2022 bis 2029 den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung bis zu einem Volumen von 30 % seiner jährlichen Emissionszuweisungen bis zu dem jeweiligen Jahr auf nachfolgende Jahre des Zeitraums bis 2030 übertragen.
(4) Ein Mitgliedstaat kann für die Jahre 2021 bis 2025 bis zu 5 % und für die Jahre 2026 bis 2030 bis zu 10 % seiner jährlichen Emissionszuweisung für ein bestimmtes Jahr an einen anderen Mitgliedstaat übertragen. Der Empfängermitgliedstaat kann diese Menge zwecks Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 für das betreffende Jahr oder für spätere Jahre des Zeitraums bis 2030 verwenden.
(5) Ein Mitgliedstaat, dessen geprüfte Treibhausgasemissionen — unter Berücksichtigung der Inanspruchnahme der Flexibilitätsmöglichkeiten gemäß den Absätzen 1 bis 4 dieses Artikels und gemäß Artikel 6 — in einem bestimmten Jahr unter seiner jährlichen Emissionszuweisung für dieses Jahr liegen, kann den überschüssigen Teil seiner jährlichen Emissionszuweisung an andere Mitgliedstaaten übertragen. Der Empfängermitgliedstaat kann diese Menge zwecks Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 für das betreffende Jahr oder für spätere Jahre des Zeitraums bis 2030 nutzen.
(6) Die Mitgliedstaaten können die durch die Übertragung von jährlichen Emissionszuweisungen gemäß den Absätzen 4 und 5 erzielten Einnahmen für die Bekämpfung des Klimawandels in der Union oder in Drittländern verwenden. Die Mitgliedstaaten unterrichten die Kommission über Maßnahmen, die nach diesem Absatz ergriffen werden.
(7) Jede Übertragung von jährlichen Emissionszuweisungen gemäß den Absätzen 4 und 5 kann das Ergebnis eines Projekts oder Programms zur Minderung von Treibhausgasemissionen sein, das im verkaufenden Mitgliedstaat durchgeführt und vom Empfängermitgliedstaat vergütet wird, sofern keine Doppelzählungen erfolgen und die Rückverfolgbarkeit gewährleistet ist.
(8) Die Mitgliedstaaten können Projektgutschriften, die gemäß Artikel 24a Absatz 1 der Richtlinie 2003/87/EG vergeben wurden, unbegrenzt zwecks Einhaltung der Vorgaben gemäß Artikel 9 dieser Verordnung nutzen, sofern keine Doppelzählungen erfolgen.

II.

16 1. Der tatsächliche Hintergrund des anthropogenen Klimawandels, seine Folgen und die Risiken werden in den Sachstandsberichten und Sonderberichten des „Weltklimarats“ (Zwischenstaatlicher Ausschuss für Klimaänderungen — Intergovernmental Panel on Climate Change <IPCC>) beschrieben. Diese gelten als zuverlässige Zusammenfassungen des aktuellen Kenntnisstands zum Klimawandel und werden als solche etwa vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und nukleare Sicherheit, vom Umweltbundesamt (UBA) oder vom Sachverständigenrat für Umweltfragen (im Folgenden: Sachverständigenrat <SRU>) wie auch von der Europäischen Union und auf internationaler Ebene herangezogen. Der IPCC ist ein zwischenstaatlicher Ausschuss, der von dem Umweltprogramm der Vereinten Nationen (United Nations Environment Programme <UNEP>) und der Weltorganisation für Meteorologie (World Meteorological Organization <WMO>) im Jahr 1988 ins Leben gerufen wurde (Memorandum of Understanding between the UNEP and the WMO on the IPCC vom 8. Mai 1989) und von der Generalversammlung der Vereinten Nationen bestätigt wurde (UN General Assembly Resolution 43/53 vom 6. Dezember 1988, Protection of global climate for present and future generations of mankind, E 5, in: General Assembly, 43rd session, Doc A 43/49).

17 Aufgabe des IPCC ist es, in einer umfassenden und objektiven Weise den Stand der wissenschaftlichen Forschung zum Klimawandel darzustellen und damit eine Grundlage für wissenschaftsbasierte Entscheidungen zu bieten. Dafür trägt er die Ergebnisse der aktuell weltweit veröffentlichten naturwissenschaftlichen, technischen und sozioökonomischen Literatur zusammen. Der IPCC forscht nicht selbst, sondern fasst die Aussagen dieser Veröffentlichungen in Sachstandsberichten und Sonderberichten zusammen und bewertet sie aus wissenschaftlicher Sicht. Die Autoren müssen sich auf die jeweilige Bewertung des Sachstandes unter Angabe von Vertrauensniveaus einigen und konträre Ansichten, Wissenslücken und Unsicherheiten klar darstellen (näher IPCC, Guidance Note for Lead Authors of the IPCC Fifth Assessment Report on Consistent Treatment of Uncertainties, 2010; siehe auch IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 8 Fn. 3). Die Ergebnisse werden erneut von unabhängigen Expertinnen und Experten begutachtet; anschließend wird die Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger in einer Plenarsitzung von den Mitgliedsregierungen verabschiedet. Dabei dürfen nur Informationen genutzt werden, die auch im Gesamtbericht enthalten sind. Das nach wissenschaftlicher Expertise zusammengestellte Autorengremium entscheidet, ob die von den Regierungen vorgeschlagenen Umformulierungen richtig sind (näher IPCC, Procedures for the Preparation, Review, Acceptance, Adoption, Approval and Publication of IPCC reports, 2013; siehe auch Bolle, Das Intergovernmental Panel on Climate Change <IPCC>, 2011, S. 108 ff.; Stoll/Krüger, in: Proelß <Hrsg.>, Internationales Umweltrecht, 2017, 283 <304> m.w.N.; Rahms-torf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9. Aufl. 2019, S. 84 ff.).

18 2. Die derzeit beobachtete, im klimageschichtlichen Vergleich stark beschleunigte Erwärmung der Erde beruht nach nahezu einhelliger wissenschaftlicher Ansicht im Wesentlichen auf der durch anthropogene Emissionen hervorgerufenen Veränderung des Stoffhaushaltes der Atmosphäre; dabei wird der Anstieg der CO2-Konzentration besonders hervorgehoben (IPCC, 5. Sachstandsbericht, Klimaänderung 2013, Naturwissenschaftliche Grundlagen, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2016, S. 11; UBA, Klima und Treibhauseffekt, 2020, S. 2 f.). Die atmosphärische CO2-Konzentration ist im Vergleich zur vorindustriellen Zeit um 40 % angestiegen, primär durch die Emissionen aus fossilen Brennstoffen und sekundär durch Abholzungen und andere Landnutzungsänderungen (IPCC, a.a.O., S. 9).

19 Die maßgeblichen Zusammenhänge lassen sich vereinfacht wie folgt zusammenfassen: Die menschlich verursachte Erhöhung der Treibhausgaskonzentration in der Atmosphäre verändert den Strahlungshaushalt der Erde und führt so zur Erderwärmung. Die in der Erdatmosphäre befindlichen Treibhausgase absorbieren die von der Erde abgegebene Wärmestrahlung und strahlen Teile davon zurück zur Erdoberfläche. Die von den Treibhausgasen abgestrahlte Wärmestrahlung kommt so als zusätzliche Wärmestrahlung an der Erdoberfläche an. Zum Ausgleich ankommender und abgehender Wärme strahlt die Erdoberfläche mehr Wärme ab. Hierdurch wird es in der bodennahen Atmosphäre wärmer (IPCC, a.a.O., S. 11 f.; Rahmstorf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9. Aufl. 2019, S. 12 f., 30 ff.; UBA, Klima und Treibhauseffekt, 2020, S. 2). Bis zu welcher Höhe und mit welcher Geschwindigkeit die Temperatur weiter ansteigt, hängt vom Anteil der Treibhausgase in der Atmosphäre und damit maßgeblich vom Umfang der anthropogen emittierten Treibhausgase ab, insbesondere vom CO2-Ausstoß (IPCC, a.a.O., S. 17 f., 26). Denn zwischen der Gesamtmenge an emittierten klimawirksamen Treibhausgasen und dem Anstieg der mittleren Oberflächentemperatur besteht eine annähernd lineare Beziehung (SRU, Demokratisch regieren in ökologischen Grenzen — Zur Legitimation von Umweltpolitik, Sondergutachten, 2019, S. 36). Ohne zusätzliche Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels gilt derzeit ein globaler Temperaturanstieg um mehr als 3 °C bis zum Jahr 2100 als wahrscheinlich (BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2019, S. 6 f.).

20 3. Der Treibhauseffekt hat vielfältige Auswirkungen auf die Umwelt und das Erdklima. Betroffen sind etwa die Eismassen (Kryosphäre). Folgen der Erderwärmung sind der Rückgang des polaren Meereises, das Abschmelzen der kontinentalen Eisschilde in Grönland und in der Antarktis und der bereits heute weltweit sichtbare Gletscherschwund. Diese Veränderungen der Eismassen tragen maßgeblich dazu bei, dass der Meerespegel ansteigt (IPCC, 5. Sachstandsbericht, Klimaänderung 2013, Naturwissenschaftliche Grundlagen, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2016, S. 7, 23 f.; Rahmstorf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9. Aufl. 2019, S. 57, 59, 63 f.). Bis 2100 wird der globale mittlere Meeresspiegelanstieg nach Projektionen bei 1,5 °C globaler Erwärmung 26 bis 77 cm betragen. Bei einer Erwärmung um 2 °C werden es etwa 10 cm mehr sein (IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 11). Zudem gibt es Hinweise darauf, dass infolge des Abschmelzens des Grönländischen Eisschildes und anderer Frischwassereinträge in den Nordatlantik die thermohaline Zirkulation des Nordatlantiks (atlantische Umwälzbewegung) an Stärke verliert. Eine starke Abschwächung hätte unter anderem große Auswirkungen auf die Wettersysteme in Europa und Nordamerika. Der Nordatlantikraum würde sich rasch um mehrere Grad abkühlen. Die Südhalbkugel würde sich umso stärker erwärmen. Als weitere Auswirkungen werden für Nordeuropa eine Zunahme an Winterstürmen, Niederschlägen und Überschwemmungen, für Südeuropa eine Abnahme der Niederschläge erwartet. Für die Sahelzone würden ein Rückgang von Niederschlägen und damit verbundene Dürren erwartet (IPCC, Sonderbericht über den Ozean und die Kryosphäre in einem sich wandelnden Klima, Hauptaussagen, 2020, S. 5; Rahmstorf/ Schelln-huber, Der Klimawandel, 9. Aufl. 2019, S. 66 f.; SRU, Demokratisch regieren in ökologischen Grenzen — Zur Legitimation von Umweltpolitik, Sondergutachten, 2019, S. 38; IPCC, Special Report, The Ocean and the Cryosphere in a Changing Climate, 2019, S. 618, 621 f.). Auswirkungen hat der klimawandelbedingte Temperaturanstieg auch auf Lage und Stärke des Jetstreams und damit auf die globalen Windsysteme, was zu außergewöhnlich lang andauernden Groß- und Extremwetterlagen wie Starkniederschlägen, Überschwemmungen, Wirbelstürmen, Hitzewellen und Dürren führen kann (Rahmstorf/Schellnhuber, a.a.O., S. 68 ff., 72; SRU, a.a.O., S. 38 f.).

21 Als eine besondere Gefahr für die ökologische Stabilität werden sogenannte Kipppunktprozesse im Klimasystem angesehen, weil diese weitreichende Umweltauswirkungen haben können. Kippelemente sind Teile des Erdsystems, die eine besondere Bedeutung für das globale Klima haben und die sich bei zunehmender Belastung abrupt und oft irreversibel verändern. Beispiele sind die Permafrostböden in Sibirien und Nordamerika, die Eismassen in den polaren Zonen, der Amazonasregenwald und bedeutende Luft- und Meeresströmungssysteme. Geringe Veränderungen eines für sie relevanten Umweltparameters — wie zum Beispiel das Überschreiten einer bestimmten Temperaturschwelle — können diese Kipp-elemente in einen qualitativ anderen Zustand überführen, wenn der Wert des Parameters bereits in der Nähe eines kritischen Punktes, dem Kipppunkt, liegt. Zwischen den Kippelementen können auch Wechselwirkungen bestehen. So könnte beispielsweise ein Abschmelzen des Grönlandeises die atlantische Zirkulation verändern, was wiederum zur Destabilisierung von Eis in der Antarktis führen könnte. Ein kaskadenartiger Wandel des Erdsystems durch eine Reihe solcher Wechselwirkungen wird nicht ausgeschlossen, gilt derzeit allerdings noch als wenig erforscht (zu Kipppunkten: SRU, a.a.O., S. 39 f. m.w.N.).

22 4. Bei einem globalen Temperaturanstieg um mehr als 3 °C bis zum Jahr 2100, der ohne zusätzliche Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels als wahrscheinlich gilt, werden drastische Folgen der Erderwärmung und des Klimawandels erwartet (BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2019, S. 6 f.); aber auch bei einem geringeren Temperaturanstieg hat der Klimawandel bereits erhebliche negative Folgen für Menschen und Gesellschaften (a). Auch in Deutschland hat der Klimawandel schon jetzt zahlreiche direkte Auswirkungen, die sich bei fortschreitender Erderwärmung drastisch verschärfen können (b). Daneben könnte Deutschland von den Folgen des Klimawandels in anderen Teilen der Welt mittelbar auch durch die Zunahme klimabedingter Flucht und Migration nach Europa betroffen sein (c).

23 a) Die Folgen jüngerer klimabedingter Extremereignisse wie Hitzewellen, Dürren, Starkregenereignisse, Überschwemmungen, Wirbelstürme sowie Wald- und Flächenbrände demonstrieren nach wissenschaftlicher Einschätzung eine signifikante Verwundbarkeit des Menschen gegenüber dem Klimawandel. Folgen solcher klimabedingter Extremereignisse umfassen eine Unterbrechung der Nahrungsmittelproduktion und Wasserversorgung, Schäden an Infrastruktur und Siedlungen, Erkrankungen und Todesfälle sowie Konsequenzen für die psychische Gesundheit und das Wohlbefinden der Menschen (IPCC, 5. Sachstandsbericht, Klimaänderung 2014, Folgen, Anpassung und Verwundbarkeit, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2016, WGII-6). Durch den Klimawandel gefährdet ist vor allem die menschliche Gesundheit. Witterungs- und Klimaveränderungen können dazu führen, dass Infektionskrankheiten sowie nichtübertragbare Krankheiten wie Allergien zunehmen oder sich die Symptome bei bereits bestehenden Herz-Kreislauf- und Atemwegserkrankungen verstärken. Extremereignisse wie Stürme, Hochwasser, Lawinenabgänge oder Erdrutsche gefährden Leib und Leben unmittelbar; sie können außerdem zu sozialen und psychischen Belastungen und Störungen wie Stress, Angstzuständen und Depressionen führen (UBA, Monitoringbericht 2019 zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2019, S. 31).

24 b) Der Klimawandel hat auch in Deutschland bereits jetzt vielfache Auswirkungen. So hat sich die Jahresmitteltemperatur im Vergleich zur vorindustriellen Zeit bis zum Jahr 2018 um 1,5 °C erhöht (UBA, a.a.O., S. 7). Es besteht eine erhöhte Wahrscheinlichkeit für das Auftreten extremer Hitzetage. Schon gegenwärtig bedroht der Klimawandel durch Hitzeereignisse die menschliche Gesundheit auch in Deutschland (Bundesregierung, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020, S. 11; siehe auch UBA, Vulnerabilität Deutschlands gegenüber dem Klimawandel, 2015, S. 603). Die Dauer sommerlicher Hitzewellen über Westeuropa hat sich seit 1880 etwa verdreifacht. Bei unverminderten Treibhausgasemissionen lassen Klimaprojektionen eine deutliche Verschärfung dieser Entwicklungen erwarten. Die Anzahl von Hitzewellen könnte bis zum Ende des 21. Jahrhunderts im ungünstigsten Fall um bis zu fünf Ereignisse pro Jahr in Norddeutschland und um bis zu 30 Ereignisse pro Jahr in Süddeutschland zunehmen. Auch die Auftrittswahrscheinlichkeit von Temperatur-rekorden dürfte drastisch ansteigen. Speziell während der Sommermonate wird eine Verzehnfachung solcher Ereignisse für realistisch gehalten (Deutschländer/Mächel, in: Brasseur/Jacob/Schuck-Zöller <Hrsg.>, Klimawandel in Deutschland, 2017, S. 55).

25 Auch der globale Anstieg des Meeresspiegels wird sich in Deutschland auswirken. In den letzten 100 Jahren ist der Meeresspiegel um etwa 20 cm in der Deutschen Bucht und um etwa 14 cm an der deutschen Ostseeküste gestiegen (Deutscher Wetterdienst, Nationaler Klimareport, 2017, S. 5). Im Fall ungeminderter Emissionen wird von einem Anstieg des Meeresspiegels von deutlich über einem Meter bis zum Ende des 21. Jahrhunderts ausgegangen. Dabei ist die Möglichkeit eines Kollabierens der Eisschilde nicht einbezogen (Deutscher Wetterdienst, a.a.O., S. 29). Langfristige Änderungen im mittleren Meeresspiegel können an Nord- und Ostsee die Eintrittswahrscheinlichkeit besonders hoher Sturmflutwasserstände bedeutend erhöhen (Weiße/ Meinke, in: Brasseur/Jacob/Schuck-Zöller <Hrsg.>, Klimawandel in Deutschland, 2017, S. 78). Damit sind auch die deutschen Küstenregionen einem erhöhten Risiko durch Überschwemmungen ausgesetzt. In Deutschland gelten an der Nordseeküste Gebiete, die bis zu fünf Meter über dem Meeresspiegel liegen, und an der Ostseeküste Gebiete, die bis zu drei Meter über dem Meeresspiegel liegen, als gefährdet. Das betrifft eine Fläche von rund 13.900 Quadratkilometern mit 3,2 Millionen dort wohnenden Menschen. Durch Sturmfluten bedroht sind vor allem küstennahe Städte wie Hamburg, Bremen, Kiel, Lübeck, Rostock und Greifswald (UBA, Monitoringbericht 2019 zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2019, S. 72).

26 Bereits jetzt zeigen sich in Deutschland Auswirkungen des Klimawandels bei der Grundwasserneubildung (UBA, a.a.O., S. 48 f.). Steigende Temperaturen sind Auslöser einer insgesamt höheren Verdunstung mit der Folge, dass weniger Wasser versickern und ins Grundwasser gelangen kann. Monate mit unterdurchschnittlichen Grundwasserständen werden im Vergleich zum langjährigen Mittel signifikant häufiger. Ein besonders ausgeprägter Trend zu vermehrten Grundwasserniedrigstständen wird in den niederschlagsarmen Gebieten im Nordosten Deutschlands beobachtet. Dies betrifft vor allem Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern. Aber auch in den besonders niederschlagsreichen Regionen, also in den Mittelgebirgen und im Bereich der Alpen, sind niedrige Grundwasserstände deutlich erkennbar (UBA, a.a.O., S. 48 f.). Auch darüber hinaus verändert der Klimawandel das Wasserregime in Deutschland in verschiedenen Bereichen. So nimmt die Wasserverfügbarkeit im Sommerhalbjahr signifikant ab, die Wassertemperatur in Seen steigt an, und auch die Wassertemperatur in Nord- und Ostsee erhöht sich (UBA, a.a.O., S. 51 f., 56 f., 60 f., 82).

27 Als eine besondere Herausforderung gilt die in Deutschland beobachtete Zunahme von Trockenheit und Dürre. Die hiermit einhergehende Austrocknung der Böden hat vor allem für die Landwirtschaft Bedeutung. Die Bodenfeuchte ist für den Wasserversorgungsgrad der Pflanzen ausschlaggebend. Wenn die Bodenfeuchte unterhalb von 30 % bis 40 % sogenannter nutzbarer Feldkapazität (nFK) sinkt, nehmen die Photosynthese-Leistung und damit das Wachstum der Pflanzen stark ab. In Deutschland hat die mittlere Anzahl der Tage mit Bodenfeuchtewerten unter 30 % nFK sowohl für leichten sandigen Boden als auch für schweren Boden, der Wasser besser speichert, seit 1961 signifikant zugenommen. Besonders betroffen von der zunehmenden Bodentrockenheit sind der Osten Deutschlands sowie das Rhein-Main Gebiet (UBA, a.a.O., S. 26).

28 c) Der Klimawandel ist zudem bedeutende Ursache von Flucht und Migration. Menschen verlassen ihre Heimat auch in Folge von Naturkatastrophen und aufgrund langfristiger Umweltveränderungen wie etwa vermehrter Dürren und des Anstiegs des Meeresspiegels. Die Veränderungen beeinträchtigen neben der Gesundheit vor allem die Nahrungsmittelproduktion und -versorgung. Das Risiko von Hungersnöten steigt. Zugleich verschärft der Klimawandel soziale Ungleichheiten und birgt die Gefahr gewaltsamer Konflikte, wenn sich der Wettstreit um Wasser, Nahrungsmittel und Weideland verstärkt. Die zunehmende Erwärmung setzt niedrig gelegene Küstengebiete, Deltas und kleine Inseln in besonderem Maße den mit dem Meeresspiegelanstieg verbundenen Risiken aus, darunter erhöhtem Salzwassereintrag, Überflutung und Schädigung von Infrastruktur. Bei steigendem Meeresspiegel werden Inseln und Küstenzonen von der dort lebenden Bevölkerung wegen periodischer oder dauerhafter Überflutung verlassen. Zunehmende Klimaveränderungen verstärken so weltweit Fluchtbewegungen und könnten die internationale Flucht und Migration in Richtung Europa intensivieren (dazu Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Sondergutachten Klimaschutz als Weltbürgerbewegung, 2014, S. 30, 64; United Nations High Commissioner for Refugees <UNHCR>, Klimawandel und Bevölkerungsbewegungen durch Naturkatastrophen, 2017, S. 1 ff.; IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 12; BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2019, S. 19; Rahms- torf/Schellnhuber, Der Klimawandel, 9. Aufl. 2019, S. 71, 75; UNHCR, Global Report 2019, S. 29 f.).

29 5. Historisch betrachtet sind mehr als die Hälfte aller anthropogenen Treibhausgasemissionen seit Beginn der Industrialisierung durch die heutigen Industrieländer verursacht. In den letzten Jahren sind zudem vor allem die Emissionen der Schwellenländer stark angestiegen. Aktuell gelten die Vereinigten Staaten von Amerika, die Europäische Union, China, Russland und Indien als stärkste Verursacher von Treibhausgasemissionen. Deutschland ist historisch betrachtet für 4,6 % der Treibhausgasemissionen verantwortlich. Mit 9,2 Tonnen CO2 waren die Pro-Kopf-CO2-Emissionen in Deutschland im Jahr 2018 knapp doppelt so hoch wie der globale Durchschnitt von 4,97 Tonnen pro Kopf (BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2020, S. 12).

30 Aktuell ist Deutschland bei einem Weltbevölkerungsanteil von ungefähr 1,1 % für jährlich knapp 2 % der Treibhausgasemissionen verantwortlich. Dabei sind die Treibhausgasemissionen in Deutschland seit 1990 gesunken: Während im Jahr 1990 1,251 Gigatonnen Treibhausgas emittiert wurden, waren es im Jahr 2019 noch etwa 0,805 Gigatonnen Treibhausgas (BMU, a.a.O., S. 12 f., 26 f.; wobei sämtliche Angaben für das Jahr 2019 im Bericht als Schätzungen ausgewiesen sind). Der Sektor Energiewirtschaft verursachte im Jahr 2019 den größten Anteil der Treibhausgasemissionen. Diese stammen vor allem aus der Verbrennung fossiler Energieträger in Kraftwerken. Im Vergleich zu 1990 sind die Treibhausgasemissionen dort bis 2019 allerdings um 45 % zurückgegangen (BMU, a.a.O., S. 29 ff.). Der Industriesektor war 2019 der zweitgrößte Verursacher von Treibhausgasemissionen in Deutschland. Treibhausgase entstehen vor allem in den energieintensiven Branchen Stahl, Chemie, Nichteisenmetalle, Zement, Kalk, Glas und Papier sowie bei der industriellen Eigenstromversorgung. Im Vergleich zu 1990 gingen sie hier bis 2019 um 34 % zurück (BMU, a.a.O., S. 33 ff.). An dritter Stelle der Verursacher von Treibhausgasemissionen stand 2019 der Verkehrssektor, in dem der motorisierte Straßenverkehr für 94 % der Emissionen verantwortlich ist. Im Vergleich zu 1990 gingen die Treibhausgase des Verkehrssektors bis 2019 um 0,1 % zurück (BMU, a.a.O., S. 36 ff.). Dabei ist der internationale Luft- und Schiffsverkehr nicht berücksichtigt, dessen Emissionen im Vergleich zu 1990 gestiegen sind (dazu UBA, Berichterstattung unter der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen und dem Kyoto-Protokoll 2020, Nationaler Inventarbericht zum Deutschen Treibhausgasinventar 1990 – 2018, 2020, S. 162). Darauf folgt der Gebäudesektor. Er umfasst die Emissionen privater Haushalte sowie die Emissionen aus Gewerbe, Handel und Dienstleistungen. Emissionen entstehen hier überwiegend durch die Verbrennung fossiler Energieträger zur Bereitstellung von Raumwärme und Warmwasser und gingen bis 2019 im Vergleich zu 1990 um 42 % zurück (BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2020, S. 40 f.). Im Landwirtschaftssektor haben die Bodennutzung und Tierhaltung die größten Anteile an den Treibhausgasemissionen. Relevant sind hier vor allem die Treibhausgase Methan und Lachgas. Im Vergleich zu 1990 gingen die Treibhausgasemissionen des Bereichs bis 2019 um 24 % zurück (BMU, a.a.O., S. 42 f.). Die Treibhausgasemissionen im Sektor Abfallwirtschaft sind bis 2019 im Vergleich zu 1990 um 76 % zurückgegangen (BMU, a.a.O., S. 44 f.).

III.

31 Der durch Menschen verursachte Klimawandel lässt sich nach derzeitigem Stand nur durch die Reduktion von CO2-Emissionen maßgeblich aufhalten.

32 1. Der durch Menschen verursachte Klimawandel lässt sich aufhalten, indem der Anstieg der Konzentration von anthropogenem Treibhausgas in der Erdatmosphäre begrenzt wird (zum Folgenden näher SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 39 ff. Rn. 9 f. m.w.N.). Wegen der quantitativen Bedeutung und besonderen Langlebigkeit von CO2 ist dessen Konzentration hierbei von besonderem Interesse. Es wird angenommen, dass ein annähernd linearer Zusammenhang zwischen der Gesamtmenge der über alle Zeiten hinweg kumulierten anthropogenen CO2-Emissionen und der globalen Temperaturerhöhung besteht. Nur kleine Teile der anthropogenen Emissionen werden von den Meeren und der terrestrischen Biosphäre aufgenommen; der Gesetzgeber hat angenommen, für Deutschland seien 5 % der Jahresemissionen von 1990 „netto-treibhausneutral“ (vgl. die Legaldefinition in § 2 Nr. 9 KSG; siehe auch IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 28) und würden insbesondere durch eine langfristige Bindung in natürlichen Kohlenstoffsenken (beispielsweise durch Boden, Wälder und Gewässer) ausgeglichen (BTDrucks 19/14337, S. 24). Der große Rest anthropogener CO2-Emissionen verbleibt aber langfristig in der Atmosphäre, summiert sich, trägt dort zur Erhöhung der CO2-Konzentration bei und entfaltet so Wirkung auf die Temperatur der Erde. Im Gegensatz zu anderen Treibhausgasen verlässt CO2 die Erdatmosphäre in einem für die Menschheit relevanten Zeitraum nicht mehr auf natürliche Weise. Jede weitere in die Erdatmosphäre gelangende und dieser nicht künstlich wieder entnommene (unten Rn. 33) CO2-Menge erhöht also bleibend die CO2-Konzentration und führt entsprechend zu einem weiteren Temperaturanstieg. Dieser Temperaturanstieg bleibt bestehen, auch wenn sich die Treibhausgaskonzentration nicht weiter erhöht. Die Begrenzung der globalen Erderwärmung setzt daher eine Begrenzung der gesamten anthropogenen CO2-Emissionen voraus (IPCC, a.a.O., S. 16, C.1.3).

33 2. Begrenzt werden kann der weitere Anstieg der CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre vor allem durch eine Minderung der weiteren CO2-Emissionen in dem Sinne, dass bereits die Entstehung solcher Treibhausgasemissionen vermieden wird, etwa durch einen Verzicht auf die Verbrennung fossiler Energieträger. In Betracht kommen daneben Maßnahmen, die zwar nicht die Entstehung von CO2-Emissionen vermeiden können, die jedoch verhindern, dass sie in die Atmosphäre freigesetzt werden, oder die die CO2-Emissionen wieder aus der Atmosphäre entnehmen („negative Emissionen“; auch „Carbon Dioxide Removal“ — CDR und „Carbon Capture and Storage“ — CCS). Eine künftige Nutzung entsprechender Technologien hält der IPCC insbesondere für notwendig, um das Ziel erreichen zu können, die Erderwärmung bei 1,5 °C zu begrenzen oder wieder auf dieses Maß zurückzuführen. Zugleich gilt der Einsatz von Negativemissionstechnologien derzeit als, jedenfalls in größerem Umfang, schwer realisierbar; er unterliegt erheblichen Beschränkungen und Bedenken bezüglich wirtschaftlicher Rentabilität, technischer Machbarkeit, internationaler Koordinierbarkeit sowie sozialer Folgen und vor allem neuerlicher ökologischer Risiken (IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 21 C.3; UBA, Kurzposition zur Kohlendioxid-Entnahme aus der Atmosphäre — Carbon Dioxide Removal (sogenannte „negative Emissionen“), 2019; SRU, Umweltgutachten 2020, S. 62 ff.; vgl. auch Markus/Schaller/Gawel/Korte, NuR 2021, S. 90 ff. m.w.N.).

34 Keine Strategie zur Begrenzung des Klimawandels, wohl aber zur Abmilderung der negativen Folgen insbesondere für die Menschen sind die sogenannten Anpassungsmaßnahmen (vgl. bereits Bundesregierung, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 17. Dezember 2008). In Betracht kommen insoweit beispielsweise die Verstärkung und Erhöhung der Deichanlagen, eine Anpassung der in der Landwirtschaft angebauten Kulturpflanzen, der Waldumbau durch Ansiedlung standortgerechter Baumarten, die Anpassung der Stadtplanung durch Frischluftkorridore und Grünflächen zur Vermeidung städtischer Hitzeinseln sowie die Entsiegelung und die Aufforstung geeigneter Flächen (UBA, Monitoringbericht 2019 zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2019, S. 72 f., 102 ff., 128 ff., 160 f., 162 ff.; Bundesregierung, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020, S. 52 ff.).

35 3. Ob und auf welche Höhe die CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre und der Temperaturanstieg zu begrenzen sind, ist eine klimapolitische Frage. Sie ist nicht durch die Naturwissenschaften zu beantworten. Deren Erkenntnisse geben jedoch Anhaltspunkte dafür, welche Reduktionen erforderlich sind, um ein bestimmtes Klimaschutzziel zu erreichen. Insoweit werden in Klimawissenschaft und —politik verschiedene Ziel— und Messgrößen verwendet, die sich auf die Temperatur, die CO2-Konzentration in der Atmosphäre oder die CO2-Emissionen beziehen. Die Klimaziele von Paris (oben Rn. 7 f.) wurden als maximale Erwärmungs- beziehungsweise Temperaturziele formuliert. Der methodische Vorteil eines solchen Temperaturziels liegt darin, dass es im direkten Zusammenhang mit den Folgen der Erderwärmung steht, weil die mittlere Temperatur der Erde eine zentrale Leitgröße für den Zustand des Erdsystems insgesamt ist.

36 Damit aus einem globalen Temperaturziel Maßgaben zur Reduktion von CO2-Emissionen abgeleitet werden können, sind jedoch klimaphysikalische Umrechnungen der Erwärmung in emittierte CO2-Mengen notwendig. Angesichts des Zusammenhangs zwischen CO2-Konzentration und Erderwärmung ist dies prinzipiell möglich, wenngleich die Umrechnung aufgrund der Komplexität des Klimasystems mit Unsicherheiten verbunden bleibt (SRU, a.a.O., S. 39 ff. Rn. 8 f.; näher unten Rn. 216 ff.). Wegen des annähernd linearen Zusammenhangs lässt sich ungefähr angeben, wie hoch die CO2-Konzentration in der Atmosphäre höchstens sein darf, wenn eine bestimmte Erdtemperatur nicht überschritten werden soll. Es ist auch in etwa bekannt, wie hoch die CO2-Konzentration heute bereits ist. Daher lässt sich in Annäherung bestimmen, welche weitere Menge an CO2 noch höchstens dauerhaft in die Erdatmosphäre gelangen darf, damit diese angestrebte Erdtemperatur nicht überschritten wird. Stellt man noch die (nach heutigem Stand allerdings geringe) Menge sogenannter negativer CO2-Emissionen in Rechnung, die gar nicht erst in die Atmosphäre gelangen oder dieser wieder entnommen werden, ergibt sich, welche CO2-Mengen insgesamt (global) noch emittiert werden können, wenn die daraus resultierende Erwärmung der Erde die Temperaturschwelle nicht übersteigen soll. Diese Menge wird in der klimapolitischen und klimawissenschaftlichen Diskussion als „CO2-Budget“ bezeichnet (IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 16 f., 28; SRU, a.a.O., S. 38 Rn. 3). Der IPCC hat für verschiedene Temperaturziele mit verschiedenen Wahrscheinlichkeiten unterschiedliche globale Restbudgets angegeben (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5 °C, 2018, Chapter 2, S. 108, Tab. 2.2). Der Sachverständigenrat hat auf dieser Grundlage für eine Begrenzung der Erderwärmung auf 1,75 °C ein auf Deutschland entfallendes Restbudget berechnet. Er hat dem die vom IPCC für eine Zielerreichungswahrscheinlichkeit von 67 % angegebenen Werte zugrunde gelegt (SRU, a.a.O., S. 52; näher zu diesen Annahmen und ihrer Belastbarkeit unten Rn. 219 ff.).

37 4. Um, wie es in § 1 Satz 3 KSG als Grundlage des Klimaschutzgesetzes ausgewiesen ist, bis 2050 Treibhausgasneutralität zu erreichen, sind weitreichende Transformationen nötig. Bei heutiger Lebensweise ist noch nahezu jegliches Verhalten unmittelbar oder mittelbar mit dem Ausstoß von CO2 verbunden. Nicht nur der Betrieb großer Industrieanlagen, sondern auch alltägliche Verhaltensweisen tragen vielfach direkt oder indirekt zu der Entstehung von CO2-Emissionen bei. Ohne Weiteres erkennbar ist etwa die CO2-Wirksamkeit der unmittelbaren Nutzung von Brenn- und Kraftstoffen oder von elektrischem Strom beim Heizen, Kochen, Beleuchten et cetera. Die CO2-Relevanz anderer Vorgänge mag hingegen erst auf den zweiten Blick hervortreten; nicht erst bei der Nutzung von Gütern und Dienstleistungen, sondern entlang der gesamten Wertschöpfungskette entstehen Treibhausgasemissionen: zunächst bei der Herstellung und dann bei Lagerung und Transport, später auch bei der Entsorgung. Bereits die Förderung von Mineralöl, der Transport fossiler Brennstoffe, aber auch die Errichtung einer Windkraftanlage benötigen ihrerseits Energie und verursachen so Treibhausgase. Bestimmte Produktionsvorgänge etwa in der Metallindustrie und in der chemischen Industrie wie auch bei der Herstellung mineralischer Produkte sind besonders energie- und damit treibhausgasintensiv. So trägt die Zementindustrie weltweit 6 bis 7 % zu den anthropogenen CO2-Emissionen bei (vgl. UBA, Prozesskettenorientierte Ermittlung der Material- und Energieeffizienzpotentiale in der Zementindustrie, 2020, S. 11 ff.). Indirekt trägt außerdem etwa die Verwendung energieintensiv produzierter Schaum- und Dämmstoffe, Feuerlöscher, Klimaanlagen, Aluminiumprodukte, Schallschutzfenster, Lacke oder Klebstoffe beim Bau von Gebäuden zu den Treibhausgasemissionen bei, ohne dass dies unmittelbar sichtbar wäre. Die unter Umständen hohe mittelbare Treibhausgasrelevanz der Nutzung von Konsumartikeln lässt das Beispiel der Textilbranche erkennen. So wurde der Treibhausgasausstoß der globalen Textilproduktion 2015 auf rund 1,2 Gigatonnen beziffert, was fast doppelt so viel sei wie der gesamte Ausstoß des internationalen Schiff- und Flugverkehrs zusammen (UBA, Big Points des ressourcenschonenden Konsums als Thema für die Verbraucherberatung — mehr als Energieeffizienz und Klimaschutz, 2019, S. 78 m.w.N.; zu den Umweltkosten ausgewählter Produktgruppen auch UBA, Umweltkosten von Konsumgütern als Ansatzpunkt zur Verbesserung marktlicher und nicht-marktlicher Verbraucherinformationen „Zweites Preisschild“, 2020, S. 56 ff.). Kleidung und Schuhe stünden über ihren Lebenszyklus hinweg (Produktion, Nutzung, Entsorgung) für ungefähr 8 % der globalen Treibhausgasemissionen (European Topic Centre on Waste and Materials in a Green Economy, Textiles and the environment in a circular economy, 2019, S. 2 m.w.N.). Soll die derzeitige Lebensweise einschließlich so verbreiteter oder sogar alltäglicher Verhaltensweisen wie der Errichtung und Nutzung neuer Bauten und dem Tragen von Kleidung klimaneutral sein, sind demnach grundlegende Einschränkungen und Umstellungen von Produktionsprozessen, Nutzungen und alltäglichem Verhalten erforderlich.

IV.

38 Mit ihren Verfassungsbeschwerden beanstanden die Beschwerdeführenden in erster Linie, dass der Staat keine ausreichenden Regelungen zur Reduktion von Treibhausgasen, vor allem von CO2, geschaffen habe. Mit der im Klimaschutzgesetz geregelten Reduktion von CO2-Emissionen könne das einer Temperaturschwelle von 1,5 °C entsprechende CO2-Restbudget nicht eingehalten werden. Im Zentrum der Verfassungsbeschwerden stehen grundrechtliche Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG, ein Grundrecht auf menschenwürdige Zukunft und ein Grundrecht auf das ökologische Existenzminimum, die die Beschwerdeführenden aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20a GG und aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG herleiten, der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts sowie von den Beschwerdeführenden als „Rationalitätspflichten“ bezeichnete Ermittlungsund Darlegungspflichten des Gesetzgebers.

39 1. Die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2656/18 wurde im Jahr 2018 erhoben, also vor Inkrafttreten des Klimaschutzgesetzes. Der Bundestag hat hierzu mit Schriftsatz vom 6. Dezember 2019 Stellung genommen. Die Bundestagsfraktion BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hat mit Schriftsatz vom 17. Dezember 2019 eine eigene Stellungnahme abgegeben. Die Bundesregierung hat mit Schriftsatz vom 14. Februar 2020 Stellung genommen. Mit Schreiben vom 15. Juni 2020 wurde die Verfassungsbeschwerde ergänzt und das zwischenzeitlich in Kraft getretene Klimaschutzgesetz einbezogen.

40 a) Die Beschwerdeführenden wenden sich gegen ein Unterlassen des Gesetzgebers. Die Beschwerdeführenden zu 1) bis 11) machen geltend, wegen des unzureichenden staatlichen Klimaschutzes verletze der Staat seine Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, teilweise aus Art. 14 Abs. 1 GG. Außerdem rügen sie eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG („ökologisches Existenzminimum“) und eine Verletzung der Freiheitsrechte in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG wegen Missachtung des Wesentlichkeitsgrundsatzes. Das Klimaschutzgesetz habe an ihrem Begehren nichts geändert, da es nicht ambitioniert genug sei. Sie beanstanden die in § 3 Abs. 1 KSG festgelegten nationalen Klimaschutzziele, die nach § 4 Abs. 1 KSG und Anlage 2 zulässigen Jahres-emissionsmengen und die in § 4 Abs. 6 KSG getroffene Regelung zu deren Fortschreibung. Die Beschwerdeführer zu 12) und 13) sind Umweltvereinigungen, die als „Anwälte der Natur“ eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 und Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20a GG in Verbindung mit Art. 47 GRCh rügen und ebenfalls eine Verletzung der Freiheitsrechte in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG wegen Missachtung des Wesentlichkeitsgrundsatzes geltend machen.

41 aa) (1) Das beanstandete gesetzgeberische Unterlassen sei tauglicher Beschwerdegegenstand, weil sich die Beschwerdeführenden auf einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes berufen könnten. Dies sei hier zum einen Art. 20a GG. Zum anderen seien dies aus Grundrechten erwachsende Schutzpflichten. Die völkerrechtlichen und supranationalen Minderungsziele für Treibhausgasemissionen würden vom Gesetzgeber als verbindlich erachtet und definierten insofern, was mindestens getan werden müsse, um den Schutzanforderungen des Art. 20a GG nachzukommen. Das Schutzniveau des Art. 20a GG sei zugleich das Mindestmaß dessen, was zum Schutz der Grundrechte der Beschwerdeführenden erreicht werden müsse.

42 (2) Sie beanstanden, Deutschland werde seine nationalen und unionsrechtlich vorgegebenen Klimaziele für das Jahr 2020 verfehlen. Auch die im Klimaschutzgesetz für die Zeit nach 2020 getroffenen Maßnahmen seien unzulänglich. Schon das dem Pariser Übereinkommen entlehnte Gesetzesziel des § 1 KSG (Begrenzung des Temperaturanstiegs auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C) werde den Grundrechten nicht gerecht. Dessen ungeachtet reichten die im Klimaschutzgesetz geregelten Maßnahmen nicht einmal aus, um dieses Ziel zu erreichen. Die nach dem Klimaschutzgesetz zulässigen Gesamtemissionen seien nahezu doppelt so groß wie das CO2-Budget, das nach Rechnung des Sachverständigenrats zur Erfüllung des Pariser Übereinkommens zur Verfügung stehe. Schließlich könne mit den im Klimaschutzprogramm 2030 genannten Maßnahmen nach eigenen Gutachten der Bundesregierung nicht einmal der im Klimaschutzgesetz geregelte Emissionspfad realisiert werden.

43 (3) Das gerügte gesetzgeberische Unterlassen begründe für die Beschwerdeführenden eine gegenwärtige und unmittelbare Grundrechtsbetroffenheit in Bezug auf ihr Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit, auf ihr Eigentumsrecht und auf ihr Recht auf ein ökologisches Existenzminimum. Hinsichtlich Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG tragen die Beschwerdeführenden zu 1) bis 7) und 11) konkrete, bereits heute bestehende Gesundheitsbeeinträchtigungen wie Herzerkrankungen, Kreislaufbeschwerden und Allergien vor, die sich im Zusammenhang mit aktuellen und zukünftigen Klimaveränderungen verschärfen würden. In Bezug auf die gerügte Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG tragen sie vor, die Beschwerdeführenden zu 1), 2), 4), 5), 7), 8), 10) und 11) verfügten über Eigentumspositionen, die durch die Folgen des Klimawandels wie etwa durch Überflutungen beeinträchtigt werden könnten. Der Beschwerdeführer zu 9) sieht sich zudem in seiner allgemeinen Handlungsfreiheit verletzt. Ihm werde infolge der unterlassenen gesetzgeberischen Maßnahmen eine klima- und umweltschonende Lebensweise verwehrt.

44 Die Beschwerdeführer zu 12) und 13) seien als anerkannte Umweltverbände bei der gebotenen unionsrechtskonformen Grundrechtsauslegung beschwerdebefugt. Sie könnten im Rahmen ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit geltend machen, der Gesetzgeber habe keine geeigneten Maßnahmen zur Begrenzung des Klimawandels ergriffen und habe hierdurch die verbindlichen unionsrechtlichen Vorgaben der unmittelbar anwendbaren Lastenteilungsentscheidung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen missachtet.

45 bb) (1) Die Verfassungsbeschwerde sei begründet, weil der Gesetzgeber evident unzureichende Maßnahmen zur Vermeidung der drohenden Grundrechtsverletzungen getroffen habe. Ein auch vorsorgeorientierter Grundrechtsschutz gebiete, von den aktuellsten und dabei von den eher vorsichtigen naturwissenschaftlichen Prognosen auszugehen, vor allem wenn man das Gewicht der drohenden Schäden in Rechnung stelle. Dies erfordere, sich mindestens an der „1,5 °C Grenze“ und diesbezüglich an Studien zu orientieren, die dafür noch maximal einen globalen Pfad von zwei Dekaden bis zum Erreichen sogenannter Nullemissionen aufzeigten. Dass der Gesetzgeber seiner Politik dies zugrunde gelegt habe, sei nicht erkennbar. Zudem habe der Bundesgesetzgeber die Tatsachengrundlage der bisherigen Klimapolitik fehlerhaft ermittelt, was ihn zur Nachbesserung zwinge. Es lägen weder konkrete Prognosen noch ein Zahlenwerk über die Wirksamkeit der geregelten Minderungsmaßnahmen zugrunde. Vielmehr müsse angenommen werden, dass es sich um Annahmen ins Blaue hinein handele. Tatsächlich sei nicht das Ziel der Treibhausgasneutralität im Jahr 2050 relevant, sondern wie viele Treibhausgase bis dahin noch emittiert würden. Es fehlten eine Vorgabe des vollständigen Emissionspfads zur Erreichung von Treibhausgasneutralität und ein Zwischenziel beispielsweise für 2040. Das Maß der Minderung durch die jeweiligen Maßnahmen bleibe völlig offen und damit unüberprüfbar.

46 (2) Auch sei trotz des inzwischen verabschiedeten Klimaschutzgesetzes der Gesetzesvorbehalt missachtet. Sowohl die Minderungsziele als auch die Aufteilung der Minderungspflichten unterlägen dem Gesetzesvorbehalt. Durch sie würden die zulässigen Gesamtemissionen festgelegt, die letztlich alle Lebensbereiche der Grundrechtsträger tangierten. Exemplarisch werde dies beim Kauf eines Autos, der Wahl einer Gebäudeheizung oder auch dem Kauf eines landwirtschaftlichen Produkts deutlich, bei dem letztlich immer die Treibhausgasminderungsverpflichtungen eine Rolle spielten und die Grundrechtsträger damit berührten. Für die Zeit nach 2030 habe der Gesetzgeber im Klimaschutzgesetz diese Entscheidungen nicht selbst getroffen, sondern der Bundesregierung überantwortet (§ 4 Abs. 6 KSG). Der Gesetzesvorbehalt könne auch nicht durch das Zustimmungserfordernis des Bundestags überwunden werden.

47 b) aa) Der Deutsche Bundestag hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig und unbegründet.

48 (1) Der Vortrag der Beschwerdeführenden genüge insgesamt nicht den Begründungsanforderungen. Sie legten nicht dar, welche Regelungen der Gesetzgeber erlassen habe, um den Aktionsplan 2020 und den Klimaschutzplan 2050 umzusetzen. Auch die Beschwerdebefugnis sei nicht hinreichend dargelegt. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG begründe zwar die Pflicht des Staates, die Menschen in Deutschland vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen. Es sei hinreichend verlässlich vorhersehbar, dass die Zahl der Unwetter, Hitzeperioden und Hochwasser infolge des durch die Treibhausgasemissionen verursachten globalen Temperaturanstiegs signifikant steigen werde. So sei von einer gegenwärtigen Grundrechtsbeeinträchtigung durch den Klimawandel auszugehen. Zum Teil sei auch die individuelle Betroffenheit der Beschwerdeführenden zu bejahen. Jedoch sei nicht substantiiert dargelegt, dass der Gesetzgeber seinen Spielraum zur Erfüllung der Schutzpflicht überschritten habe. Dem Gesetzgeber stünden sowohl Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen als auch Maßnahmen zur Anpassung an die Folgen des Klimawandels zur Verfügung. Die Auswahl und die relative Gewichtung dieser Instrumente ergäben sich nicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG. Dass Deutschland seine unionsrechtlichen Pflichten nicht erfülle, könne nicht im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde gerügt werden. International vereinbarte Klimaschutzziele, die globale Erwärmung auf 1,5 °C beziehungsweise 2 °C zu begrenzen, stellten nicht das Schutzminimum dar, zu dessen Gewährung der Gesetzgeber aufgrund der grundrechtlichen Schutzpflichten verpflichtet sei. Der deutsche Staat alleine sei schon theoretisch nicht in der Lage, den globalen Temperaturanstieg auf 1,5 °C oder 2 °C zu begrenzen. Zwar seien Gesetzgeber und Bundesregierung grundrechtlich verpflichtet, sich national und international für die Minderung des Klimawandels einzusetzen. Die Einhaltung einer bestimmten Temperaturobergrenze schuldeten sie jedoch nicht. Selbst wenn man annehmen wollte, dass jeder Staat zum Schutz seiner Bürger verpflichtet sei, einen Beitrag zur Begrenzung des Temperaturanstiegs zu leisten, ließe sich hieraus nicht ohne Weiteres ableiten, in welchem Umfang die Bundesrepublik zur Reduktion verpflichtet sei. Darüber hinaus sei nicht substantiiert dargelegt, dass die vom Gesetzgeber getroffenen Maßnahmen offensichtlich gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich zur Schutzzielerreichung seien. Eine solche Darlegung könne insbesondere nicht durch den Verweis auf die Verfehlung der durch die Bundesregierung selbst oder durch Völker- und Unionsrecht zum Zweck des Klimaschutzes gesetzten Reduktionsziele ersetzt werden. Denn die grundrechtlichen Handlungspflichten zielten auf Gesundheits- und Lebensschutz ab.

49 Auch eine mögliche Verletzung von Art. 14 Abs. 1 GG sei nicht substantiiert dargelegt, weil die Beschwerdeführenden sich nicht mit den Anpassungsmaßnahmen zum Eigentumsschutz auseinandergesetzt und nicht dargelegt hätten, warum diese nicht in Kombination mit den Minderungsmaßnahmen ein angemessenes Schutzniveau sicherten.

50 Ein in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG verankerter Schutzanspruch, der auf die Sicherung der ökologischen Voraussetzungen der menschenwürdigen Existenz gerichtet sei, reiche mit Blick auf die Gefahren des Klimawandels ohnehin nicht weiter als die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG resultierende Schutzpflicht.

51 Aus Art. 20a GG alleine lasse sich kein Schutzanspruch ableiten, weil die Vorschrift als Staatszielbestimmung für sich genommen keine subjektiven Rechte begründe. Die Überprüfung auch anhand objektiven Verfassungsrechts im Sinne der sogenannten Elfes-Konstruktion lasse sich auf eine Schutzpflichtenkonstellation nicht ohne Weiteres übertragen. Jedenfalls hätten die Beschwerdeführenden aber keinen qualifizierten Verstoß gegen Art. 20a GG dargelegt.

52 Den Beschwerdeführern zu 12) und 13) fehle als Umweltorganisationen die Beschwerdebefugnis. Vor dem Hintergrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs bestünde nur dann die Notwendigkeit, mit der Verfassungsbeschwerde die Verletzung von sekundärem Unionsrecht geltend machen zu können, wenn fachgerichtlicher Rechtsschutz nicht offen stünde. Dies sei jedoch nicht der Fall, weil unter europarechtskonformer Auslegung von § 42 und § 43 VwGO eine Klage gerichtet auf Feststellung einer Verletzung von Unionsumweltrecht durch Unterlassen des Gesetzgebers möglich sei.

53 (2) Die Verfassungsbeschwerde sei auch unbegründet. Entscheidend sei, ob die in Deutschland wirkenden nationalen und unionalen Schutzvorkehrungen insgesamt hinreichenden Schutz vor den aus dem Klimawandel resultierenden Gefahren gewährleisteten. In der Europäischen Union seien bereits erhebliche Reduktionen erreicht worden. Weltweit seien die Emissionen in der Zeit von 1990 bis 2015 gleichwohl um 50 % gestiegen. Angesichts dieser Emissionsentwicklung seien neben Minderungsmaßnahmen auch Anpassungsmaßnahmen erforderlich, um Gesundheit, Leben und Eigentum vor den Folgen des Klimawandels zu schützen. Die Bundesregierung habe im Jahr 2008 die Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel beschlossen und darin dargelegt, welche Maßnahmen in den verschiedenen, vom globalen Temperaturanstieg betroffenen Sektoren möglich und erforderlich seien.

54 bb) Die Fraktion der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im Deutschen Bundestag widerspricht der Stellungnahme des Bundestags. Dass Deutschland alleine beim Klimaschutz keinen Erfolg haben könne, fordere gerade besonders starke Bemühungen bei der Umsetzung gemeinsamer internationaler Belange. Weil Art. 1 Abs. 3 GG die deutsche Staatsgewalt auch in grenzüberschreitenden Sachverhalten binde, sei zudem eine Verengung des Kreises der Grundrechtsträger, um deren Schutz es in der Klimakrise gehe, auf bestimmte Personen und Personengruppen in Deutschland zweifelhaft. Die Ertrinkenden auf in Folge der Klimakrise versinkenden Südseeinseln seien dem Grundgesetz nicht egal. Möglicherweise sei zur Bewältigung der Klimakrise eine umfassende planende Maßstäbegesetzgebung verfassungsrechtlich erforderlich. Mindestelemente einer solchen Gesetzgebung seien die Festlegung konkreter Reduktionsziele für den gesamten Zeitraum bis zur Erreichung von Klimaneutralität im Jahr 2050, die planende Benennung derjenigen konkreten Maßnahmen (einschließlich künftiger Gesetze), mit denen diese Ziele in den jeweiligen Sektoren erreicht werden sollen, und die Einbeziehung externen Sachverstandes in die Anwendung der Maßstäbe auch dahingehend, dass den Experten die Beurteilung der Wirksamkeit der konkreten Maßnahmen ermöglicht werde. Das Klimaschutzgesetz genüge diesen Maßstäben nicht.

55 cc) Die Bundesregierung hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig. Sie beziehe sich nicht auf einen tauglichen Beschwerdegegenstand. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts setze eine gegen ein gesetzgeberisches Unterlassen gerichtete Verfassungsbeschwerde einen ausdrücklichen Auftrag des Grundgesetzes voraus, der nach Inhalt und Umfang im Wesentlichen umgrenzt sei. Ein solcher Auftrag könne nicht aus Art. 20a GG abgeleitet werden, weil die Vorschrift eine Staatszielbestimmung enthalte, nicht aber einen subjektiven Anspruch. Soweit die Beschwerdeführenden einen Handlungsauftrag aus grundrechtlichen Schutzpflichten ableiten wollten, sei dies ebenfalls nicht zielführend. Grundrechtliche Schutzpflichten ließen der Bundesregierung einen breiten Gestaltungsspielraum. Dieser habe vor dem Hintergrund der internationalen Dimension des Klimaschutzes besondere Bedeutung, da das Grundgesetz der Bundesregierung im Bereich der auswärtigen Politik einen weit bemessenen Spielraum zugestehe.

56 Die Voraussetzungen der Beschwerdebefugnis seien nicht erfüllt. Grundrechtliche Schutzpflichten des Staates könnten zwar gebieten, rechtliche Regelungen zu erlassen, die schon die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eindämmten. Es sei jedoch nicht substantiiert vorgetragen, dass die Bundesregierung ihren weiten Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum überschritten habe. Der völker- und unionsrechtliche Rahmen determiniere den Gestaltungsspielraum nicht. Globale Klimaschutzziele, wie die Begrenzung der globalen Erwärmung auf 1,5 °C beziehungsweise 2 °C, begründeten auch deshalb keine verfassungsrechtlichen Mindeststandards, weil die Erreichung dieser Ziele nicht allein von der Bundesrepublik Deutschland abhängig sei.

57 Die klimawandelbedingten Gefahren begründeten keine gegenwärtige Betroffenheit in eigenen Rechten. Indem die Beschwerdeführenden behaupteten, beschwerdebefugt zu sein, ohne dass der weltweite Klimawandel für sie bislang konkrete Auswirkungen gezeitigt hätte, versuchten sie, die Verfassungsbeschwerde in eine unzulässige Popularklage umzuwandeln. Auch den Beschwerdeführern zu 12) und 13), beide anerkannte Umweltvereinigungen, fehle die Beschwerdebefugnis. Verfassungsbeschwerden mit altruistischer Zielsetzung kenne das Verfassungsprozessrecht nicht. Ein in Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 und Art. 20a GG verortetes Grundrecht darauf, die Belange des Umwelt-, Natur- oder Klimaschutzes zum eigenen Anliegen zu machen, existiere nicht. Auch aus dem Verweis auf Art. 47 GRCh ergebe sich nichts anderes.

58 Soweit die Verfassungsbeschwerde allgemein auf das Ergreifen geeigneter Klimaschutzmaßnahmen gerichtet sei, sei das Erfordernis der Rechtswegerschöpfung nicht eingehalten. Der Rechtsweg sei weder ausgeschlossen, noch seien Rechtsbehelfe offensichtlich unzulässig.

59 2. Die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 288/20 ist gegen das Klimaschutzgesetz gerichtet.

60 a) Die Beschwerdeführenden sind überwiegend Jugendliche und junge Erwachsene. Sie rügen die Verletzung eines Grundrechts auf menschenwürdige Zukunft, das sie aus Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20a GG herleiten, eines Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20a GG, ihrer Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und der Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG), jeweils auch in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG im Hinblick auf verwandte Gewährleistungen in Art. 2 und 8 EMRK. Sie halten die Klimaschutzbemühungen des deutschen Gesetzgebers für unzureichend. Sie wenden sich gegen das in § 3 Abs. 1 KSG festgelegte nationale Klimaschutzziel für das Jahr 2030 (Treibhausgasreduzierung um 55 % gegenüber 1990), das unzureichend sei, und gegen die in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 1 und 2 bis zum Jahr 2030 festgelegten jährlich zulässigen Emissionsmengen, die zu hoch angesetzt seien. Zudem wenden sie sich gegen die Bestimmung des § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Verbindung mit Art. 5 der Klimaschutzverordnung, weil diese ermöglichten, nicht genutzte nationale Emissionsrechte an andere europäische Mitgliedstaaten zu verkaufen, was die Wirkung erhöhter nationaler Klimaschutzanstrengungen nivelliere. Hiermit sei der Gesetzgeber seinen Schutzpflichten nicht nachgekommen.

61 aa) Aus dem Menschenwürdeprinzip folge, dass staatliches Handeln oder Unterlassen nicht die Grundlage der Selbstentfaltung und die Erhaltung der Existenzbedingungen zukünftiger Generationen zerstören dürfe. In Ansehung der bereits aufgetretenen Schäden und der mit dem Klimawandel verbundenen Bedrohung verpflichte das Menschenwürdeprinzip in Verbindung mit Art. 20a GG schon heute, Lebensbedingungen zu gewährleisten, in denen sich „die Subjektqualität der Beschwerdeführenden auch zukünftig entfalten“ könne. Daraus folge die Notwendigkeit, Treibhausgasemissionen so zu begrenzen, dass das 1,5 °C-Ziel noch gehalten werden könne, wenn alle Staaten entsprechend handelten. Ein Anstieg von globalen Temperaturen über 1,5 °C nehme hingegen aktiv in Kauf, dass Millionen von Menschenleben sowie das Überschreiten von Kipppunkten mit unabsehbaren Folgen für das Klimasystem riskiert werde. So sei der Gesetzgeber verpflichtet, schon heute dafür Sorge zu tragen, dass zukünftig möglichst keine Treibhausgasemissionen mehr freigesetzt würden; Emissionen müssten unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes so gering wie möglich gehalten werden. Das Untermaßverbot in Konkretisierung der aus Art. 20a GG fließenden staatlichen Langzeitverantwortung verlange ein geeignetes und wirksames Schutzkonzept. Weil verfassungsrechtliche Höchstwerte in Rede stünden, treffe den Gesetzgeber die Obliegenheit, im Einzelnen nachvollziehbar die eingesetzten Methoden und Berechnungsschritte zur Bestimmung des menschenwürdigen Existenzminimums offenzulegen.

62 Das in § 3 Abs. 1 KSG normierte nationale Klimaschutzziel und die in § 4 Abs. 1 KSG in Verbindung mit Anlage 1 und 2 festgelegten sektorspezifischen Minderungsziele verfehlten das geforderte Schutzniveau. Die Beschwerdeführenden müssten noch während ihrer Lebenszeit sehr einschneidende Verschlechterungen ihrer Lebensumwelt hinnehmen, die daraus resultierten, dass vorangegangene Generationen von der Emission von Treibhausgasen erheblich profitiert und das Ökosystem schwer beschädigt hätten. Ein Fortschreiten auf dem bisherigen Pfad fessele künftige Gestaltungsmöglichkeiten und setze demokratische Teilhabe, Freiheitsrechte und Subjektqualität zunehmend aufs Spiel. Den Beschwerdeführenden werde in bisher nie dagewesenem Ausmaß die Gestaltungs- und Zukunftsperspektive geraubt. Der Ansatz des Klimaschutzgesetzes sei evident ungeeignet, den Temperaturanstieg auf 1,5 °C zu begrenzen. Eine Minderung der Emissionen auf 55 % bis zum Zieljahr 2030 erlaube keine Begrenzung des Temperaturanstiegs auf 1,5 °C, da das in der Bundesrepublik Deutschland noch verfügbare Treibhausgasbudget schon in den nächsten Jahren aufgebraucht wäre. Dabei leiten die Beschwerdeführenden das Deutschland ab 2020 verbleibende Restbudget aus Schätzungen des IPCC zur Größe des globalen Restbudgets bei einer 66%igen Wahrscheinlichkeit ab, das 1,5 °C-Ziel einzuhalten. Dieses betrage ab 2018 noch 420 Gigatonnen. Nach den Rechengrundlagen des IPCC bestehe ab dem 1. Januar 2020 noch ein CO2-Budget von 336 Gigatonnen. Für Deutschland verblieben so auf Basis einer nach Auffassung der Beschwerdeführenden sinnhaften Betrachtung nach weltweit gleichen Pro-Kopf-Emissionsrechten ab dem 1. Januar 2020 noch 3,465 Gigatonnen CO2.

63 Darüber hinaus habe der Gesetzgeber seinen Darlegungspflichten nicht genügt. Er hätte darlegen müssen, durch welche Minderungsmaßnahmen er Treibhausgasemissionen soweit wie möglich reduzieren wolle, um zukünftig menschenwürdegerechte Lebensgrundlagen zu sichern.

64 Das Untermaßverbot werde auch durch die Ermöglichung der Übertragung von Emissionszuweisungen verletzt. Dies setze Fehlanreize. Dürften die im Inland erbrachten und über die Anforderungen hinausgehenden Reduktionsleistungen im EU-Gesamtbudget aufgehen, wäre ihr Beitrag zum Schutz der Grundrechte ungeeignet.

65 bb) Verletzt sei auch die grundrechtliche Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Art. 20a GG. Durch ein fortdauerndes Unterlassen des Gesetzgebers, hinreichende Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen, und die damit verbundenen Risikosteigerungen seien die Beschwerdeführenden bereits heute erheblich negativ in ihrem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit betroffen.

66 cc) Die Beschwerdeführenden zu 2) bis 9) rügen eine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG. Die Beschwerdeführenden zu 2) bis 8) seien bereits Landwirte oder befänden sich in der Ausbildung, um zukünftig die Betriebe ihrer Eltern zu übernehmen. Der Beschwerdeführer zu 9) beabsichtige, das elterliche Hotelgewerbe und Restaurant zu übernehmen. Die zum Teil auf Inseln gelegenen Betriebe seien aufgrund klimabedingter Ereignisse in ihrer Bewirtschaftung erheblich beeinträchtigt. Die Beschwerdeführenden seien wegen der durch die vom Staat mitzuverantwortenden Treibhausgasemissionen verursachten Einwirkungen auf das Grundeigentum und die landwirtschaftlichen Betriebe zudem in ihrem Eigentumsrecht verletzt (Art. 14 Abs. 1 GG).

67 b) aa) Der Deutsche Bundestag hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig und für unbegründet. Hier sei schon die Ausrichtung an dem CO2-Restbudget nicht zwingend, sondern das Ergebnis einer Wertung, über die in demokratischen Prozessen zu diskutieren, zu verhandeln und zu entscheiden sei und die sich nicht aus den Grundrechten ableiten lasse. Die Aufteilung des global verfügbaren CO2-Restbudgets folge keinen naturwissenschaftlichen Gesetzen. Soweit der Bereich der Außenpolitik berührt sei, komme den staatlichen Organen ein besonders weiter Wertungsund Gestaltungsspielraum zu. Die im Pariser Übereinkommen vorgenommene Weichenstellung, wonach Staaten mit sehr hohen Emissionen früher und entscheidender ihren Ausstoß verringern müssen, sei eine politische Entscheidung und folge nicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.

68 Der Schutzbereich der Berufsfreiheit werde von einer faktischen Beeinträchtigung durch Private — hier durch die Treibhausgas-Emittenten — nur berührt, wenn sie von einigem Gewicht sei, in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehe und objektiv eine berufsregelnde Tendenz erkennen lasse. Klimaschäden beträfen nicht im Schwerpunkt Tätigkeiten, die typischerweise beruflich ausgeübt würden. Die Treibhausgasemissionen stünden auch in keinem engen Zusammenhang mit der Berufsausübung der Beschwerdeführenden und hätten keine objektiv berufsregelnde Tendenz. Zudem sei der Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zum Schutz der Berufsfreiheit eher noch weiter als im Fall der Schutzgüter Leib und Leben. Der Schutzanspruch aus Art. 14 Abs. 1 GG gehe jedenfalls nicht weiter als der aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG.

69 bb) Die Bundesregierung hat eine einheitliche Stellungnahme zu den Verfahren 1 BvR 78/20, 1 BvR 96/20 und 1 BvR 288/20 abgegeben. Sie führt aus, das von den Beschwerdeführenden berechnete nationale CO2-Restbudget von 3,465 Gigatonnen CO2 ab dem Jahr 2020 sei für den deutschen Staat nicht verbindlich. Weder dieses nationale Restbudget noch das diesem als Ausgangspunkt dienende globale Budget seien einem derzeit geltenden nationalen, europäischen oder internationalen Rechtsrahmen zu entnehmen. Der IPCC habe in seinen Berichten nur ein globales CO2-Restbudget berechnet, ohne dies auf einzelne Staaten herunterzubrechen. Die Abschätzung des Restbudgets seitens des IPCC sei zwar wissenschaftlich fundiert, aber mit erheblichen Unsicherheiten behaftet, auf die der IPCC selbst hinweise. International sei die Vereinbarung nationaler Budgets aufgrund unterschiedlicher Präferenzen sowie aufgrund von Gerechtigkeits- und Verteilungsfragen nicht konsensfähig. Daher ermittle die Bundesregierung kein nationales Budget. Für die multilaterale Zusammenarbeit bedürfe es klarer Treibhausgas-Minderungsziele. Diese stünden deshalb zu Recht im Mittelpunkt der globalen, europäischen und deutschen Klimapolitik. Die Frage der Verteilung des globalen CO2-Restbudgets sei auch nicht Gegenstand deskriptiver Naturwissenschaft, sondern es gehe um einen normativen und ethischen Diskurs zu Fragen der Gerechtigkeit und Billigkeit sowie um politische Verhandlungsprozesse. Der Budgetansatz sei als gewisse Plausibilitätskontrolle geeignet, um zu überprüfen, ob die Summe der national festgelegten Beiträge global ausreiche, die Ziele des Übereinkommens von Paris zu erreichen. An diesem Maßstab müssten sich die national festgelegten Beiträge beim globalen Aushandlungsprozess messen lassen. Die Bundesregierung rechne aufgrund dieses internationalen politischen Rahmens aber nicht mit nationalen CO2-Budgets.

70 Die Verfassungsbeschwerden seien unzulässig. Nach dem von den Beschwerdeführenden vorgetragenen Sachverhalt erscheine es nicht möglich, dass sie durch das von ihnen behauptete Unterlassen in ihren Grundrechten verletzt seien. Eine aus dem Menschenwürdeprinzip in Verbindung mit Art. 20a GG abgeleitete, schon heute bestehende Verpflichtung des Staates, die Lebensbedingungen zu gewährleisten, in denen sich die Subjektqualität der Beschwerdeführenden auch zukünftig entfalten könnte, sei dem deutschen Verfassungsrecht fremd. Der Vortrag, die Beschwerdeführenden zu 2) bis 9) im Verfahren 1 BvR 288/20 fühlten sich durch klimainduzierte Erschwernisse in ihrer Berufsausübung als (zukünftige) Landwirte beziehungsweise als Hotelbetreiber betroffen, lasse eine unmittelbare Betroffenheit durch das Klimaschutzgesetz oder ein dem deutschen Gesetzgeber zurechenbares Unterlassen nicht erkennen. Auch habe Art. 14 Abs. 1 GG keine Vorwirkung nach der Art einer Anwartschaft, die vor der Entwertung des Erbes schützen könne; vor Eintritt des Erbfalls könnten sie sich nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG berufen.

71 3. a) Die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 96/20 sind Kinder und Jugendliche und wenden sich gegen die aus ihrer Sicht unzureichenden nationalen Klimaschutzbemühungen, wodurch sie in ihren Grundrechten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt seien. Sie wenden sich gegen § 3 Abs. 1, § 4 Abs. 1 Satz 3 in Verbindung mit Anlage 1 und 2, § 4 Abs. 3, Abs. 5, Abs. 6, § 8 und § 9 KSG sowie gegen das aus ihrer Sicht andauernde Unterlassen des Gesetzgebers, geeignete und prognostisch genügende Maßnahmen zur Einhaltung des verbleibenden CO2-Budgets zu ergreifen. Die Beschwerdeführenden halten das Klimaschutzgesetz zudem für nicht vereinbar mit dem aus ihrer Sicht grundrechtlich fundierten Erfordernis der Mindestrationalität von Gesetzen, weil der Gesetzgeber die Erkenntnisse des IPCC nicht hinreichend einbezogen habe.

72 aa) Der Klimawandel bedrohe Rechtsgüter von höchstem Rang. Für deren Schutz sei wegen der drohenden Erreichung von Kipppunkten und der erheblich höheren Gesundheitsgefahren bei einer Erderwärmung von 2 °C eine Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 °C zwingend notwendig. Die Emissionsreduzierung sei die einzig effektive Schutzmaßnahme. Nach dem Sonderbericht des IPCC stünden global ab dem 1. Januar 2020 noch 336 Gigatonnen Emissionen zur Verfügung, um mit der größtmöglichen Wahrscheinlichkeit (66 %) noch das „1,5 °C-Ziel“ erreichen zu können. Das globale CO2-Budget werde ohne zusätzliche Maßnahmen bereits zwischen 2030 und 2052 erschöpft sein. Die Bundesrepublik dürfe dabei nur das ihr nach ihrem Bevölkerungsanteil zustehende CO2-Budget in Höhe von 3,465 Gigatonnen CO2 beanspruchen. Die im Klimaschutzgesetz festgelegten Reduktionsziele seien völlig unzulänglich, die Einhaltung dieses Budgets zu gewährleisten. Die in § 3 Abs. 1 KSG festgelegte Minderungsquote von mindestens 55 % im Vergleich zu 1990 lasse in Verbindung mit den jährlichen Jahresemissionshöchstmengen nach § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 zu, dass das verbleibende nationale CO2-Budget zur Erreichung des 1,5 °C-Ziels in Höhe von 3,465 Gigatonnen bereits 2024, spätestens 2025 erschöpft sei. Hilfsweise machen die Beschwerdeführenden Ausführungen dazu, inwiefern mit den Reduktionsvorgaben des Klimaschutzgesetzes Restbudgets eingehalten werden könnten, die dem 1,75 °C-Ziel oder dem 2 °C-Ziel entsprächen. In diesem Fall müssten ab 2030 umfangreiche Emissionsreduktionen erfolgen, was einer „Vollbremsung“ gleichkomme. Die Beschwerdeführenden sehen eine Schutzpflichtverletzung zudem darin begründet, dass auch die tatsächlichen Einsparmaßnahmen, wie sie sich insbesondere aus dem Klimaschutzprogramm 2030 ergäben, völlig unzureichend seien, das nationale CO2-Budget in Höhe von 3,465 Gigatonnen einzuhalten. Selbst die nationalen Klimaschutzziele würden aber verfehlt.

73 bb) Sie halten das Klimaschutzgesetz zudem für nicht vereinbar mit dem Erfordernis der Mindestrationalität von Gesetzen. Der Gesetzgeber müsse sich an einer sachgerechten und vertretbaren Beurteilung verfügbaren Materials orientieren; er müsse die zugänglichen Erkenntnisquellen ausschöpfen, um die voraussichtlichen Auswirkungen so zuverlässig wie möglich abschätzen zu können. Das dem Gesetz nach § 1 Satz 3 KSG zugrunde gelegte Klimaziel, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen, lasse die Erkenntnisse des IPCC, wie sie sich aus dem Sonderbericht als aktuellem Forschungsstand ergäben, außer Acht. Sie beanstanden zudem, dass dem Klimaschutzgesetz schon keine Prognose zum Umfang der für eine bestimmte Begrenzung der Erderwärmung global erforderlichen Emissionseinsparungen zugrunde liege.

74 cc) Die Beschwerdeführenden sind schließlich der Auffassung, das Klimaschutzgesetz genüge nicht den sich aus dem Vorbehalt des Gesetzes ergebenden Anforderungen. Unzureichend sei, dass der Gesetzgeber in § 3 Abs. 1 KSG nur die Minderungsquote für das Zieljahr 2030 festgelegt und die Festlegung der Reduktionsziele ab 2030 nach § 4 Abs. 6 KSG auf die Bundesregierung übertragen habe, ohne hierzu weitere Vorgaben zu machen. Daran ändere auch nichts, dass die Bestimmung der Klimaschutzziele durch die Bundesregierung der Zustimmung des Bundestags bedürfe. Der Gesetzgeber sei auch seiner Verpflichtung nicht nachgekommen, die sektorspezifische Verteilung der Reduktionsbelastung festzulegen. Mit dem Vorbehalt des Gesetzes sei es unvereinbar, dass es der Bundesregierung nach § 4 Abs. 5, § 8 Abs. 2 KSG freistehe, die in Anlage 2 festgelegten sektorspezifischen Jahresemissionsmengen zu ändern und die Mengenbegrenzungen über die Sektoren hinweg zu verschieben.

75 b) aa) Der Deutsche Bundestag hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig und für unbegründet. Der Gesetzgeber sei nicht zur weitergehenden Normierung von Klimaschutzzielen in einem Parlamentsgesetz verpflichtet. Die verfassungsgerichtliche Kontrolle von Schutzpflichten sei auf die Überprüfung des Untermaßverbots beschränkt und schließe keine allgemeine Prüfung der formellen und materiellen Verfassungskonformität mit ein. Die Elfes-Konstruktion kenne keine Entsprechung im Bereich der Schutzpflichtdimension. Der Gesetzgeber verstoße nicht gegen den Vorbehalt des Gesetzes, wenn er nicht abschließend über die Aufteilung der Jahresemissionsmengen auf die Sektoren entscheide, sondern die Bundesregierung in § 4 Abs. 5 KSG nachträglich zum Verschieben und in § 8 Abs. 2 KSG zum Kompensieren über Sektoren hinweg ermächtige. Die Verteilung der Emissionen zwischen den Sektoren sei für den Schutz aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ohnehin nicht von Relevanz, da es dafür nur auf die Gesamtemissionsmenge ankomme. Das gerügte Versäumnis des Parlaments, Klimaschutzziele für die Zeit nach 2030 zu normieren (vgl. § 4 Abs. 6 KSG), betreffe zwar den staatlichen Schutz von Leib und Leben, sei jedoch nicht grundrechtswesentlich. Denn die Reduktion der CO2-Emissionen in der Bundesrepublik könne als solche angesichts des geringen Anteils am weltweiten CO2-Ausstoß nur einen untergeordneten Beitrag dazu leisten, die Beeinträchtigungen von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG abzuwehren. Die Regelungen seien auch Teil der langfristigen Gesamtstrategie der Bundesrepublik, die im Klimaschutzplan 2050 abgesteckt sei. Mit Blick auf die dynamischen Entwicklungen sowohl der Klimaforschung als auch der europäischen und internationalen Klimaschutzmaßnahmen sei es angemessen, die nationalen Reduktionsziele zunächst bis 2030 zu definieren und anschließend fortzuschreiben. Der Gesetzgeber könne diese Entscheidung jederzeit wieder an sich ziehen.

76 Die Behauptung der Beschwerdeführenden, das Klimaschutzgesetz sei widersprüchlich, weil sich der in § 1 KSG genannte Gesetzeszweck nicht mit den in § 3 KSG genannten Zielen decke, sei unzutreffend. § 1 KSG sehe lediglich vor, dass das Klimaschutzgesetz einen Beitrag leisten solle, die Erwärmung auf unter 2 °C und möglichst 1,5 °C zu begrenzen. Zum anderen sei die Aufteilung des verfügbaren CO2-Budgets entsprechend den Anteilen an der Weltbevölkerung nicht die einzig denkbare Lösung, um den globalen Temperaturanstieg zu begrenzen. Zweck des Klimaschutzgesetzes sei deshalb auch nicht die Einhaltung dieses CO2-Restbudgets. Ein innerer Widerspruch zu den im Klimaschutzgesetz geregelten Emissionsmengen bestehe deshalb nicht.

77 bb) Die Ausführungen der Bundesregierung in ihrer einheitlichen Stellungnahme entsprechen im Wesentlichen denen im Verfahren 1 BvR 288/20 (oben Rn. 69).

78 4. Die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 78/20 leben in Bangladesch und in Nepal. Sie rügen die Verletzung von Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG durch die Bundesrepublik Deutschland wegen unzureichender Klimaschutzbemühungen.

79 a) Die Beschwerdeführenden tragen vor, Bangladesch und Nepal seien in unterschiedlichster Weise besonders anfällig für die klimatischen Veränderungen und seien durch den fortschreitenden Klimawandel unmittelbar bedroht.

80 aa) Zwei Drittel der Gesamtfläche Bangladeschs lägen weniger als fünf Meter über dem Meeresspiegel und würden durch dessen Anstieg bedroht. Das Land sei von Flüssen durchzogen, die aus dem Himalaya-Gebirge gespeist würden. Immer schneller schmelzendes Gletscherwasser führe zu Landüberschwemmungen. Der Süden Bangladeschs werde regelmäßig von Starkwetterphänomenen wie Wirbelstürmen oder jährlichen Monsunen heimgesucht. Im Südosten Bangladeschs führten verstärkte Regenfälle zu verheerenden Erdrutschen. Die Küstenregion sei häufiger Wirbelstürmen und Überflutungen ausgesetzt, so dass sich immer mehr Menschen in den von Erdrutschen betroffenen Bergregionen ansiedelten, was die dort ohnehin prekäre Lage verschärfe. Zusammen mit der Zerstörung des Ackerlandes und der Verunreinigung des Grundwassers wirkten sich Erdrutsche auch auf die Trinkwasserund Lebensmittelversorgung aus.

81 Die Hauptstadt Dhaka werde durch die hohe und wachsende Bevölkerungsdichte, wiederkehrende Überflutungen und Hitzewellen besonders stark belastet. Die Armenviertel der Stadt seien sehr tief gelegen und verfügten nicht über hinreichende Abflusssysteme. Die dortigen Bebauungen könnten den Wassermassen nur wenig entgegensetzen. Ohne deutliche Minderung der globalen Treibhausgasemissionen könne ein Teil von Dhaka aufgrund übertretender Flüsse im Jahr 2040 dauerhaft überflutet sein. Auch der Temperaturanstieg wirke sich in Dhaka besonders gravierend aus, da der asphaltierte Boden die Hitze aufnehme und diese in den eng bebauten Gegenden schlecht entweiche. Die Bevölkerung in den Armenvierteln sei einer erhöhten Gefahr ausgesetzt, an Hitzewellen zu sterben. Die Behausungen stünden eng beieinander; sie seien womöglich nur durch ein Blechdach abgedeckt, unter dem sich die Hitze staue. Zugang zu Wasser und Abkühlung sei erschwert, Klimaanlagen gebe es oftmals nicht und die Bewohner seien durch Krankheiten geschwächt. Bereits bei einem Temperaturanstieg um 1 °C und bei einer Temperatur von über 29 °C steige das Auftreten von Durchfallerkrankungen — welche oft tödlich verliefen — um 40 % an. Durch die steigende Hitze verdampfe das Trinkwasser, das zudem durch Überflutungen verseucht werde.

82 In Nepal führten steigende Temperaturen und Dürreperioden vermehrt zu Waldbränden. Dadurch würden die Atemwege belastet und Sachgüter bedroht, im schlimmsten Fall führten die Waldbrände zum Tod. Zudem steige durch die sintflutartigen Regenfälle die Gefahr von Erdrutschen. In der Region drohten zugleich eine Verknappung von Trinkwasser und Dürren und damit einhergehende Lebensmittelknappheit. Im Süden Nepals seien aufgrund besonderer Trockenheit im Wechsel mit Starkregenfällen und Überschwemmungen immer wieder deutliche Ernteeinbußen um bis zu 30 % festzustellen. Aufgrund des Klimawandels vermehrt auftretende Parasiten und Krankheitserreger könnten die Ernteausfälle noch verstärken.

83 bb) Die Beschwerdeführenden legen dar, inwiefern ihre eigene Gesundheit und ihr Eigentum durch den Klimawandel bereits beeinträchtigt seien und weiterhin betroffen sein würden. Sie geben an, durch Starkregenfälle, Erdrutsche, ex-treme Hitze, Überflutungen, Zyklone und Waldbrände gefährdet zu sein. Teilweise hätten sie ihr Zuhause und ihre landwirtschaftlichen Betriebe verloren und umsiedeln müssen. Durch die zunehmende Versalzung des Grundwassers könne nur noch wenig Gemüse angebaut werden und die Trinkwasserversorgung verschlechtere sich. Reis- und Getreideernten verzeichneten aufgrund von Dürreperioden, schweren Hagelstürmen und sintflutartigen Regenfällen starke Einbußen.

84 cc) Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, aus Art. 1 Abs. 3 GG, der ohne eine räumliche Beschränkung die umfassende Bindung der öffentlichen Gewalt an die Grundrechte statuiere, ergebe sich, dass grundrechtliche Schutzpflichten auch von im Ausland lebenden Beschwerdeführenden geltend gemacht werden könnten. Es bestehe ein hinreichend enger Bezug zum Inland, weil die aus dem (deutschen) Inland stammenden Treibhausgasemissionen mitursächlich für die von den Beschwerdeführenden in ihren Heimatländern erlebten Beeinträchtigungen seien. Die Erstreckung der grundrechtlichen Schutzpflichten auf die im Ausland lebenden Beschwerdeführenden knüpfe auch an völkervertragsrechtliche Verantwortlichkeiten an. Zudem verletze die deutsche öffentliche Gewalt Völkergewohnheitsrecht und damit Art. 25 GG. Denn durch die Untätigkeit des Gesetzgebers, hinreichende Klimaschutzziele festzulegen und Umsetzungsmaßnahmen zu ergreifen, komme die deutsche öffentliche Gewalt ihren völkergewohnheitsrechtlichen Verpflichtungen zur Schadensvermeidung nicht nach. Staaten müssten alle zur Verfügung stehenden Mittel ausschöpfen, um ihrer Hoheitsgewalt unterliegende Aktivitäten zu unterbinden, welche die Umwelt anderer Staaten erheblich schädigen. Dies sei auf Treibhausgase übertragbar.

85 b) aa) Der Deutsche Bundestag hält die Verfassungsbeschwerde für unzulässig und unbegründet. Art. 1 Abs. 3 GG begründe eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes. Sofern sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ein Schutzauftrag auch zugunsten von Grundrechtsträgern im Ausland ergebe, sei den begrenzten internationalen Handlungs- und Einflussmöglichkeiten der Bundesrepublik und dem überdies weiten außenpolitischen Gestaltungsspielraum der zuständigen staatlichen Organe Rechnung zu tragen, indem der Inhalt der Schutzpflicht auf allenfalls prozedurale Gebote beschränkt werde. Diese Verfahrenspflichten habe der Gesetzgeber jedenfalls erfüllt.

86 Der Inhalt grundrechtlicher Schutzpflichten sei nicht unbesehen auf Auslandssachverhalte zu übertragen. Die aus den Grundrechten konkret folgenden Schutzwirkungen könnten sich danach unterscheiden, unter welchen Umständen sie zur Anwendung kämen. Soweit es um den Schutz von Menschen im Ausland gehe, lasse sich den Grundrechten nicht die inhaltliche Vorgabe eines „wirksamen und angemessenen“ Schutzes entnehmen. Das Untermaßverbot gelte nicht. Dies folge schon aus dem völkerrechtlichen Interventionsverbot und den faktischen Gewährleistungsgrenzen, die sich aus den limitierten Ressourcen des Staates ergäben. Grundrechtsträger im Ausland könnten neben der sorgfältigen Tatsachenermittlung und -bewertung vielmehr nur verlangen, dass ihr Schutzanspruch bei außenpolitischen Entscheidungen angemessen berücksichtigt werde und dass die Bundesrepublik ihre Einflussmöglichkeiten nach pflichtgemäßer politischer Abwägung für den Rechtsgüterschutz nutze. Zum anderen reiche der bei der Erfüllung von Schutzpflichten ohnehin bestehende Gestaltungsspielraum bei der Gewichtung und Abwägung der kollidierenden Belange bei Auslandssachverhalten noch weiter. Denn die Gestaltung auswärtiger Verhältnisse und Geschehensabläufe werde nicht allein vom Willen der Bundesrepublik bestimmt, sondern sei vielfach von Umständen abhängig, die sich ihrer Bestimmung entzögen.

87 Zu den allgemeinen Regeln des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 GG gehöre zwar auch das Verbot erheblicher grenzüberschreitender Umweltbeeinträchtigungen. Die den Beschwerdeführenden drohenden Gefahren seien dem deutschen Staat jedoch nicht zurechenbar und deshalb nicht als mittelbar-faktische Grundrechtseingriffe zu qualifizieren.

88 Dass die Beschwerdeführenden ihre Lebensmittelpunkte in Bangladesch und Nepal und damit in Staaten hätten, die insgesamt voraussichtlich stärker von den Folgen des Klimawandels und speziell von Überflutungen, Erdrutschen, Hitzewellen und Dürre betroffen seien als andere Weltregionen, hebe sie im Übrigen nicht schon in der erforderlichen Weise aus der großen Gruppe der Menschen weltweit heraus, die auf Inseln, in Küstennähe, in Gebieten mit besonderen Niederschlagsmengen oder in für Hitzewellen besonders anfälligen großen Städten lebten oder von der Landwirtschaft abhängig seien. Die Beschwerdeführenden beschrieben Belastungen, die in gleicher Weise einer unüberschaubar großen Gruppe von Menschen weltweit drohten.

89 bb) Die Bundesregierung ist der Ansicht, dass die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung bereits aufgrund der besonderen Auslandssituation des Sachverhalts ausscheide. Zwar begründe Art. 1 Abs. 3 GG eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte. Die konkret aus den Grundrechten folgende Schutzwirkung könne sich jedoch danach unterscheiden, unter welchen Umständen sie zur Anwendung komme. Hier fehle ein hinreichend enger Bezug zum Inland. Dies zeige vor allem die fehlende unmittelbare Kausalität. Zwischen den Ursachen an dem einen Ort der Welt und den Auswirkungen an einem anderen Ort der Welt stehe immer das global wirkende Phänomen des Klimawandels. Eine direkte, nachweisbare Kausalität zwischen Ursache und Wirkung könne für keine einzige Treibhausgasquelle hergestellt werden. Deshalb seien die Beschwerdeführenden auch nicht unmittelbar betroffen.

B.

90 Soweit die Beschwerdeführenden natürliche Personen sind, sind ihre Verfassungsbeschwerden zulässig. Das gilt zum einen, soweit sie die Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten rügen. Die Beschwerdeführenden können teilweise geltend machen, in ihrem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und einige von ihnen in ihrem Eigentumsgrundrecht (Art. 14 Abs. 1 GG) verletzt zu sein (näher unten II 1, C I), weil der Staat mit dem Klimaschutzgesetz nur unzureichende Maßnahmen zur Minderung der Treibhausgasemissionen und zur Begrenzung der globalen Erderwärmung ergriffen haben könnte. Insoweit sind auch die in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführenden beschwerdebefugt, weil nicht von vornherein auszuschließen ist, dass die Grundrechte des Grundgesetzes den deutschen Staat auch zu ihrem Schutz vor den Folgen des globalen Klimawandels verpflichten (näher unten II 1, C II). Zum anderen könnten die Beschwerdeführenden, soweit sie in Deutschland leben, dadurch in ihren Grundrechten verletzt sein, dass sie infolge der aus ihrer Sicht im Klimaschutzgesetz zu großzügig bemessenen Mengen der bis ins Jahr 2030 zulässigen Treibhausgasemissionen in den anschließenden Zeiträumen aus Gründen des dann verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutzes erhebliche Minderungslasten und entsprechende Freiheitseinbußen werden hinnehmen müssen (näher unten II 4, C III). Zulässig sind die Verfassungsbeschwerden, soweit sie gegen § 3 Abs. 1 Satz 2 und gegen § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 gerichtet sind. Im Übrigen sind die Verfassungsbeschwerden nicht zulässig.

I.

91 Die Verfassungsbeschwerden haben einen zulässigen Beschwerdegegenstand, soweit sie gegen Regelungen des Klimaschutzgesetzes gerichtet sind.

92 1. Die Beschwerdeführenden machen der Sache nach geltend, der Gesetzgeber verletze ihre Grundrechte, indem er keine hinreichenden Maßnahmen zur Minderung der Treibhausgasemissionen und zur Begrenzung der globalen Erderwärmung treffe. Die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2656/18 wurde vor Verabschiedung des Klimaschutzgesetzes erhoben. Die Beschwerdeführenden wandten sich damit zunächst nur gegen staatliches Unterlassen. Nach Verabschiedung des Klimaschutzgesetzes machen sie nun wie die Beschwerdeführenden in den anderen Verfahren geltend, das Gesetz genüge den verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht.

93 a) Konkret beanstandet wird mit den Verfassungsbeschwerden zum einen, die in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG für das Zieljahr 2030 geregelte Minderungsquote und die in § 4 Abs. 1 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 geregelte Begrenzung der Jahresemissionsmengen seien unzureichend. Zum anderen beanstanden die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 288/20, ihre Grundrechte seien dadurch verletzt, dass § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Verbindung mit Art. 5 der Klimaschutzverordnung die Übertragung von Emissionszuweisungen auf andere Mitgliedstaaten zulasse. Weitere Vorschriften des Klimaschutzgesetzes sind angegriffen, weil sie mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts unvereinbar seien. Das betrifft die Ermächtigung der Bundesregierung in § 4 Abs. 5 KSG, die Jahresemissionsmengen der Sektoren in Anlage 2 durch Verordnung zu verändern, und die in § 4 Abs. 6 KSG geregelte Verordnungsermächtigung zu der nach § 4 Abs. 1 Satz 5 KSG erforderlichen Fortschreibung der Jahresemissionsmengen für Zeiträume nach 2030, in den Verfahren 1 BvR 78/20 und 1 BvR 96/20 außerdem die Verordnungsermächtigung für die sektorenmäßige Zuordnung in § 8 Abs. 2 KSG und die Fortschreibung des Klimaschutzprogramms nach § 9 KSG.

94 b) Gerügt wird die Verletzung verschiedener Grundrechte. Die Beschwerdeführer zu 12) und 13) im Verfahren 1 BvR 2656/18 rügen eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 20a GG in Verbindung mit Art. 47 GRCh sowie die Verletzung der Freiheitsrechte in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG wegen Missachtung des Wesentlichkeitsgrundsatzes. Die anderen Beschwerdeführenden rügen die Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten, teilweise aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, teilweise aus Art. 14 Abs. 1 GG und im Verfahren 1 BvR 288/20 auch aus Art. 12 Abs. 1 GG. Außerdem rügen die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2656/ 18 eine Verletzung eines Grundrechts auf das „ökologische Existenzminimum“ und der Beschwerdeführer zu 9) überdies eine Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit. Die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 288/20 rügen neben der Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten vor allem die Verletzung eines Grundrechts auf menschenwürdige Zukunft. Die Beschwerdeführenden in den Verfahren 1 BvR 78/20 und 1 BvR 96/20 machen zudem die Verletzung von Ermittlungs- und Darlegungspflichten des Gesetzgebers und Verstöße gegen den Grundsatz des Gesetzesvorbehalts geltend. Soweit sie die Verletzung des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts rügen, leiten die Beschwerdeführenden daraus eine Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten ab. Im Verfahren 1 BvR 2656/18 rügen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der Freiheitsrechte in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG wegen Missachtung des Wesentlichkeitsgrundsatzes, weil § 4 Abs. 6 KSG keine hinreichende Ermächtigungsgrundlage zur Regelung der Emissionsminderungspflichten für die Zeit nach 2030 biete.

95 2. Mit den Vorschriften des Klimaschutzgesetzes ist ein zulässiger Verfassungsbeschwerdegegenstand bezeichnet. Nicht zulässig ist hingegen die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 2656/18, soweit die Beschwerdeführenden auch nach Verabschiedung des Klimaschutzgesetzes gesetzgeberisches Unterlassen als solches beanstanden. Unterlassen kann als solches mit der Verfassungsbeschwerde grundsätzlich nur bei völliger Untätigkeit des Gesetzgebers gerügt werden. Hat der Gesetzgeber hingegen eine Regelung getroffen, muss sich die Verfassungsbeschwerde regelmäßig gegen diese gesetzliche Vorschrift richten. Das gilt auch, wenn die Beschwerdeführenden meinen, der Gesetzgeber sei durch eine gesetzliche Regelung seinen Schutzpflichten nicht gerecht geworden (vgl. nur Lenz/Hansel, BVerfGG, 3. Aufl. 2020, § 90 Rn. 189 m.w.N.). Unzulässig ist die Verfassungsbeschwerde allerdings nur insoweit, als sich der Vorwurf gesetzgeberischen Unterlassens in dem Rahmen bewegt, den das bereits verabschiedete Gesetz der Sache nach abdecken soll. Gerade das ist hier aber im Verhältnis zwischen Klimaschutzgesetz und dem behaupteten Unterlassen der Fall.

II.

96 Die Beschwerdeführenden sind, soweit sie natürliche Personen sind, hinsichtlich § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 beschwerdebefugt. Möglich erscheint im Ergebnis, dass wegen der mit diesen Vorschriften bis 2030 nach Ansicht der Beschwerdeführenden zu großzügig zugelassenen Emissionsmengen zum einen grundrechtliche Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG verletzt werden und zum anderen den in Deutschland lebenden Beschwerdeführenden nach dem Jahr 2030 sehr hohe Minderungslasten drohen, was eine verfassungswidrige Gefährdung ihrer grundrechtlich umfassend geschützten Freiheit begründen könnte. Im Übrigen scheidet die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung aus oder ist diese jedenfalls nicht hinreichend dargelegt.

97 1. Soweit die Beschwerdeführenden natürliche Personen sind, sind sie hinsichtlich § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 wegen einer möglichen Verletzung staatlicher Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG beschwerdebefugt. Die im Verfahren 1 BvR 288/20 darüber hinaus gerügte Verletzung einer Schutzpflicht aus Art. 12 Abs. 1 GG begründet hingegen keine Beschwerdebefugnis. Die Beschwerdeführer zu 12) und 13) im Verfahren 1 BvR 2656/18 machen keine Schutzpflichtverletzung geltend.

98 a) Die von den Beschwerdeführenden beanstandeten Vorschriften könnten gegen Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, nicht aber aus Art. 12 Abs. 1 GG verstoßen. Eine Schutzpflichtverletzung erscheint hinsichtlich § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 möglich. Hinsichtlich der anderen angegriffenen Vorschriften ist die Möglichkeit einer Schutzpflichtverletzung jedenfalls nicht hinreichend dargelegt.

99 aa) (1) Die Beschwerdeführenden könnten in ihrem grundrechtlichen Anspruch auf Schutz aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt sein. Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schließt den Schutz vor Beeinträchtigungen durch Umweltbelastungen ein (vgl. BVerfGE 49, 89 <140 f.>; stRspr; ebenso zu Art. 2 EMRK etwa EGMR, Öneryildiz v. Turkey, Urteil vom 30. November 2004, Nr. 48939/99, Rn. 89 ff.; EGMR, Budayeva and Others v. Russia, Urteil vom 20. März 2008, Nr. 15339/02 u.a., Rn. 128 ff.; zu Art. 8 EMRK etwa EGMR, Cordella et Autres c. Italie, Urteil vom 24. Januar 2019, Nr. 54414/13 und 54264/ 15, Rn. 157 ff. m.w.N.). Das gilt auch für Gefahren, die der Klimawandel für das menschliche Leben und die Gesundheit verursacht. Der Gesetzgeber könnte seine Schutzpflicht durch unzureichenden Schutz vor Gesundheitsbeeinträchtigungen und Lebensgefahren durch den Klimawandel verletzt haben. Zwar hat der Klimawandel genuin globalen Charakter und könnte offensichtlich nicht durch den deutschen Staat allein aufgehalten werden. Ein eigener Beitrag Deutschlands zum Klimaschutz ist damit aber weder unmöglich noch überflüssig (näher unten Rn. 199 ff.).

100 Soweit die Beschwerdeführenden Eigentümer der nach ihren Darlegungen vom Klimawandel bedrohten Grundstücke sind, kommt außerdem eine Verletzung der Schutzpflicht des Gesetzgebers für das Eigentum aus Art. 14 Abs. 1 GG in Betracht (vgl. BVerfGE 114, 1 <56>). Soweit die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 288/20 die Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG geltend machen, weil sich wegen des Klimawandels die Fortführung elterlicher Landwirtschaft oder Hotels nicht realisieren lasse, ist die Möglichkeit der Verletzung einer über den Schutz des Sacheigentums hinausgehenden Schutzpflicht hingegen nicht ersichtlich.

101 (2) Beschwerdebefugt sind hier auch die in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 78/20. Ob die Grundrechte des Grundgesetzes den deutschen Staat dazu verpflichten, zum Schutz von Menschen im Ausland vor Beeinträchtigungen durch Folgen des globalen Klimawandels beizutragen und unter welchen Umständen eine solche Schutzpflicht gegebenenfalls verletzt sein könnte, hat das Bundesverfassungsgericht bislang nicht geklärt. Eine Wirkung der Grundrechte auch gegenüber diesen Beschwerdeführenden erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen (näher unten Rn. 173 ff.).

102 bb) (1) Mit den grundrechtlichen Schutzpflichten unvereinbar sein könnten § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2. Der Gesetzgeber könnte mit diesen Vorgaben bis zum Jahr 2030 zu große Mengen an CO2-Emissionen zugelassen haben, was zum weiteren Klimawandel beitragen und damit die Gesundheit, zum Teil sogar das Leben, und das Eigentum der Beschwerdeführenden gefährden würde.

103 (2) Hinsichtlich der weiteren mit den Verfassungsbeschwerden angegriffenen Vorschriften ist die Möglichkeit einer Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten weder aufgezeigt noch ersichtlich.

104 Das gilt zunächst, soweit die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 288/20 beanstanden, dass § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG in Verbindung mit Art. 5 der Klimaschutzverordnung die Übertragung von Emissionszuweisungen auf andere Mitgliedstaaten zulässt. Es kann offen bleiben, ob der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde insoweit bereits entgegensteht, dass § 4 Abs. 3 Satz 2 KSG lediglich regelt, dass Art. 5 der Klimaschutzverordnung unberührt bleibt, letzterer aber dem Recht der Europäischen Union angehört und daher grundsätzlich nicht durch das Bundesverfassungsgericht überprüft werden könnte. Jedenfalls ist die Verfassungsbeschwerde insoweit nicht hinreichend begründet (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Die Beschwerdeführenden gehen auf die unterschiedlichen Flexibilitätsoptionen, die Art. 5 der Klimaschutzverordnung enthält, nicht ein und legen nicht dar, inwiefern deren Nutzung — bei einer europa- oder weltweiten Betrachtung — insgesamt zu einer Verringerung des Klimaschutzes führen könnte. Angesichts des genuin globalen Charakters des Klimawandels ist eine solche Gesamtwirkung aber von Bedeutung. Dass sich diese wegen der beanstandeten Regelung verschlechterte, haben die Beschwerdeführenden nicht begründet.

105 Hinsichtlich der unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalts gerügten Verordnungsermächtigung in § 4 Abs. 5 KSG ist nicht dargelegt, inwiefern eine solche, die Jahresemissionsmengen in den Sektoren betreffende Verordnung, die geltend gemachten grundrechtlichen Schutzpflichten verletzen könnte. Insbesondere erschließt sich nicht ohne Weiteres, dass hierdurch die zugelassene Menge an Treibhausgasen erhöht und damit die Gefahren des Klimawandels für die Betroffenen verstärkt werden könnten.

106 Soweit die Verfassungsbeschwerden unter Berufung auf grundrechtliche Schutzpflichten beanstanden, dass die Verordnungsermächtigung in § 4 Abs. 6 KSG zur Fortschreibung der Jahresemissionsmengen nach 2030 mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts unvereinbar sei, kann dahinstehen, ob hinreichend dargelegt ist, dass durch eine solche Verordnung Schutzpflichten verletzt werden könnten; insofern fehlt es jedenfalls an der gegenwärtigen Betroffenheit (unten Rn. 111).

107 Die Ausführungen in den Verfassungsbeschwerden 1 BvR 78/20 und 1 BvR 96/20 zur Unvereinbarkeit von § 8 und § 9 KSG mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts sind zu knapp, als dass sie die Möglichkeit einer Schutzpflichtverletzung erkennen ließen.

108 b) aa) Die Beschwerdeführenden sind durch die Regelungen über die bis 2030 zulässigen Treibhausgasemissionen in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 2 KSG in Verbindung mit Anlage 2 gegenwärtig in eigenen Grundrechten betroffen. Die durch anthropogene Treibhausgasemissionen verursachte Erderwärmung ist nach heutigem Stand zu weiten Teilen unumkehrbar (oben Rn. 32), und es erscheint nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Klimawandel noch zu Lebzeiten der Beschwerdeführenden so voranschreitet, dass deren durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützte Rechte beeinträchtigt werden (vgl. Stürmlinger, EurUP 2020, 169 <179>; Kahl, JURA 2021, 117 <125>). Der Möglichkeit eines Verfassungsverstoßes kann hier nicht mit dem Hinweis entgegnet werden, das Risiko eines künftigen Schadens stelle nicht schon gegenwärtig einen Schaden und mithin keine Grundrechtsverletzung dar. Auch Regelungen, die erst im Laufe ihrer Vollziehung zu einer nicht unerheblichen Grundrechtsgefährdung führen, können selbst schon mit dem Grundgesetz in Widerspruch geraten (vgl. BVerfGE 49, 89 <141>). Dies gilt jedenfalls dann, wenn der einmal in Gang gesetzte Verlauf nicht mehr korrigierbar ist (vgl. auch BVerfGE 140, 42 <58 Rn. 59> m.w.N.).

109 Dabei machen die Beschwerdeführenden nicht etwa die Rechte noch nicht geborener Menschen oder gar ganzer künftiger Generationen geltend. Diesen kommt keine subjektive Grundrechtsberechtigung zu (vgl. etwa Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 119 f.; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 95; zu objektiven Schutzwirkungen unten Rn. 146). Die Beschwerdeführenden berufen sich vielmehr auf ihre eigenen Grundrechte.

110 Es handelt sich auch nicht um unzulässige sogenannte Popularverfassungsbeschwerden. Allein der Umstand, dass eine sehr große Zahl von Personen betroffen ist, steht einer individuellen Grundrechtsbetroffenheit nicht entgegen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 2019 — 10 K 412.18 —, Rn. 73; siehe auch BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 21. Januar 2009 — 1 BvR 2524/06 —, Rn. 43). Im Verfassungsbeschwerdeverfahren wird eine über die bloße eigene Betroffenheit hinausgehende besondere Betroffenheit, die die Beschwerdeführenden von der Allgemeinheit abheben würde, regelmäßig nicht verlangt (anders die Rechtsprechung zu Art. 263 Abs. 4 AEUV, vgl. EuG, Beschluss vom 8. Mai 2019, Carvalho, T-330/18, EU:T:2019:324, Rn. 33 ff.; siehe auch BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 15. März 2018 — 2 BvR 1371/13 —, Rn. 47; vgl. aber Groß, NVwZ 2020, 337 <340>; Meyer, NJW 2020, 894 <899>; Kahl, JURA 2021, 117 <125>).

111 bb) § 4 Abs. 6 KSG, der die Festlegung von Jahresemissionsmengen für Zeiträume nach 2030 betrifft und hier wegen Unvereinbarkeit mit dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts beanstandet ist, begründet demgegenüber weder eine gegenwärtige noch eine unmittelbare Betroffenheit, weil er lediglich eine Verordnungsermächtigung enthält. Insoweit droht auch keine irreversible Verfassungsverletzung. Verstieße eine künftige Verordnung wegen einer unzureichenden gesetzlichen Grundlage gegen grundrechtliche Schutzpflichten, wäre hiergegen mit einer späteren Verfassungsbeschwerde verfassungsgerichtlicher Schutz zu erlangen.

112 2. Auf Art. 20a GG kann die Beschwerdebefugnis für eine Verfassungsbeschwerde nicht unmittelbar gestützt werden. Zwar umfasst der Schutzauftrag des Art. 20a GG den Schutz des Klimas (unten Rn. 198). Die Norm ist auch justiziabel (unten Rn. 205 ff.). Art. 20a GG enthält jedoch keine subjektiven Rechte (vgl. schon BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10. Mai 2001 — 1 BvR 481/01 u.a. —, Rn. 18; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 5. September 2001 — 1 BvR 481/01 u.a. —, Rn. 24; Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 10. November 2009 — 1 BvR 1178/07 —, Rn. 32; siehe aus dem Schrifttum nur Steinberg, NJW 1996, 1985 <1992>; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 24, 82 m.w.N.; Epiney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 37 ff.; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 24 m.w.N.). Vorschläge zur Aufnahme eines subjektiven Umweltgrundrechts in die Verfassung wurden wiederholt diskutiert (vgl. BTDrucks 10/990; BTDrucks 11/663). Mit der Verfassungsreform von 1994 hat sich der verfassungsändernde Gesetzgeber jedoch dagegen entschieden. So steht Art. 20a GG außerhalb des Grundrechtsteils der Verfassung. Auch in Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, der die mit der Verfassungsbeschwerde als verletzt rügbaren Rechte aufzählt, wird Art. 20a GG nicht genannt. Das Bundesverfassungsgericht hat die Norm dementsprechend wiederholt als Staatszielbestimmung bezeichnet (vgl. BVerfGE 128, 1 <48>; 134, 242 <339 Rn. 289>).

113 3. Das von den Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2656/18 geltend gemachte „Grundrecht auf ein ökologisches Existenzminimum“ oder ein diesem ähnelndes „Recht auf eine menschenwürdige Zukunft“, welches im Verfahren 1 BvR 288/20 geltend gemacht wird, können die Beschwerdebefugnis hier nicht begründen. Inwieweit das Grundgesetz solche Rechte schützt, bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Der Gesetzgeber hätte diese jedenfalls nicht verletzt.

114 Ein Recht auf das ökologische Existenzminimum wird unter anderem in Anlehnung an das durch Art. 1 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG gewährleistete menschenwürdige Existenzminimum (vgl. BVerfGE 125, 175 <222 ff.>) hergeleitet; das Existenzminimum setze auch ökologische Mindeststandards voraus (vgl. dazu Rupp, JZ 1971, 401 <402>; Waechter, NuR 1996, 321 <321 f.>; Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 300 m.w.N.; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 78; Buser, DVBl 2020, 1389 <1391 f.>; mit anderer Begründung auch Kloepfer, Umweltrecht, 4. Aufl. 2016, § 3 Rn. 70 ff.; Murswiek/Rixen, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 227; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, 91. EL April 2020, Art. 20a Rn. 10; ablehnend Appel, in: Vesting/Korioth <Hrsg.>, Der Eigenwert des Verfassungsrechts, 2011, 289 <293>; Voßkuhle, NVwZ 2013, 1 <6>; Epiney, in: v.Mangoldt/ Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 39; Kluth, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, 51. EL 2016, Art. 20a Rn. 106). Tatsächlich könnten etwa das physische Überleben wie auch die Möglichkeiten zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zur Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben (vgl. BVerfGE 125, 175 <223>) allein durch ökonomische Sicherungen nicht gewährleistet werden, wenn hierfür nur eine durch den Klimawandel radikal veränderte und nach menschlichen Maßstäben lebensfeindliche Umwelt zur Verfügung stünde. Allerdings verpflichten bereits andere Grundrechte zur Wahrung grundrechtswesentlicher ökologischer Mindeststandards und insoweit zum Schutz vor Umweltschäden „mit katastrophalen oder gar apokalyptischen Ausmaßen“ (BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 18. Februar 2010 — 2 BvR 2502/08 —, Rn. 13). Neben den Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG für das physische und auch das psychische Wohlergehen und aus Art. 14 Abs. 1 GG könnte eine ökologische Existenzsicherung indessen eigenständige Wirkung entfalten, wenn in einer bis zur Lebensfeindlichkeit veränderten Umwelt durch Anpassungsmaßnahmen (oben Rn. 34) zwar noch Leben, körperliche Unversehrtheit und Eigentum, nicht aber die sonstigen Voraussetzungen sozialen, kulturellen und politischen Lebens gesichert werden könnten. Vorstellbar ist auch, dass Anpassungsmaßnahmen so extrem ausfallen müssten, dass sie ihrerseits eine soziale, kulturelle und politische Integration und Teilhabe nicht mehr gehaltvoll zuließen.

115 Dass der Staat Anforderungen verletzt hat, die zur Vermeidung existenzbedrohender Zustände katastrophalen oder gar apokalyptischen Ausmaßes an ihn gerichtet sein könnten, kann aber nicht festgestellt werden. Deutschland ist dem Pariser Übereinkommen beigetreten und der Gesetzgeber ist nicht untätig geblieben. Er hat im Klimaschutzgesetz konkrete Maßgaben zur Reduktion von Treibhausgasen festgelegt (siehe § 3 Abs. 1 Satz 2, § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2). Diese bis zum Jahr 2030 geregelten Reduktionsmaßgaben führen nicht zur Klimaneutralität, werden jedoch fortgeschrieben (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 5 KSG) mit dem langfristigen Ziel, Treibhausgasneutralität bis 2050 zu erreichen (§ 1 Satz 3 KSG). Auf dieser Grundlage erscheint es bei entsprechender Anstrengung möglich, dass — soweit Deutschland zur Lösung des Problems beitragen kann — jedenfalls der Eintritt katastrophaler Zustände verhindert wird. Eine andere Frage ist, ob die damit für die Zeit nach 2030 angelegten, mit Freiheitsbeschränkungen verbundenen Anstrengungen verfassungsrechtlich zu rechtfertigen sind oder aber das Klimaschutzgesetz Reduktionslasten in unzulässiger Weise auf die Zukunft und die dann Verantwortlichen verschoben hat (unten Rn. 116 ff.).

116 4. Mit Blick auf ihre Freiheitsrechte sind die Beschwerdeführenden zu 1) bis 11) im Verfahren 1 BvR 2656/18 sowie die Beschwerdeführenden in den Verfahren 1 BvR 96/20 und 1 BvR 288/20 beschwerdebefugt, soweit sie § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 angreifen, weil danach ab dem Jahr 2031 möglicherweise sehr große Treibhausgasminderungslasten auf sie zukommen. Das Ausmaß der damit verbundenen Grundrechtsbeschränkung wird durch die genannten Regelungen bereits mitbestimmt. Diese Vorwirkung auf künftige Freiheit könnte die Beschwerdeführenden in ihren Grundrechten verletzen.

117 a) aa) (1) Die Beschwerdeführenden könnten in ihren Freiheitsrechten verletzt sein, weil das Klimaschutzgesetz erhebliche Anteile der durch Art. 20a GG gebotenen Treibhausgasminderungslasten auf Zeiträume nach 2030 verschiebt. Weitere Reduktionslasten könnten dann so kurzfristig zu erbringen sein, dass dies (auch) ihnen enorme Anstrengungen abverlangte und ihre grundrechtlich geschützte Freiheit umfassend bedrohte. Potenziell betroffen ist praktisch jegliche Freiheit, weil heute nahezu alle Bereiche menschlichen Lebens mit der Emission von Treibhausgasen verbunden sind (oben Rn. 37) und damit nach 2030 von drastischen Einschränkungen bedroht sein können. Freiheit ist vom Grundgesetz vollständig durch spezielle Grundrechte, jedenfalls aber durch die in Art. 2 Abs. 1 GG als dem grundlegenden Freiheitsrecht verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit geschützt (vgl. BVerfGE 6, 32 <36 f.>; stRspr). Sie könnte durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 verfassungswidrig gefährdet sein, wenn hierdurch in der nächsten Zeit zu großzügig CO2-Emissionen zugelassen würden und damit notwendige Minderungslasten auf Kosten künftiger Freiheit auf die Zukunft verschoben wären. Zwar dürfen den Beschwerdeführenden auch in der Zukunft keine verfassungsrechtlich unzumutbaren Minderungslasten auferlegt werden; gegen unzumutbare Freiheitsbeeinträchtigungen bleiben sie durch ihre Grundrechte geschützt. Indessen wird das Maß des Zumutbaren auch durch das verfassungsrechtliche Klimaschutzgebot (Art. 20a GG) bestimmt. Dieses wird, verstärkt durch gleichgelagerte Schutzgebote aus den Grundrechten, bei tatsächlich steigender Bedrohung durch den Klimawandel höhere Treibhausgasminderungen erfordern und entsprechend weitergehende Freiheitseinschränkungen als heute rechtfertigen.

118 (2) Die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 zugelassenen Treibhausgasemissionsmengen haben bereits Folgen für die in der Zeit danach anstehende Minderungslast. Sie bestimmen so schon jetzt — nicht bloß faktisch, sondern auch rechtlich vorwirkend — über künftige Grundrechtsrestriktionen mit. Das liegt einerseits an den weitgehend unumkehrbaren tatsächlichen Auswirkungen von CO2-Emissionen auf die Erdtemperatur und andererseits daran, dass das Grundgesetz die tatenlose Hinnahme eines ad infinitum fortschreitenden Klimawandels durch den Staat nicht zulässt. Dabei kommt es für das Ausmaß drohender Freiheitseinbußen entscheidend darauf an, wieviel Zeit für den Übergang in die zum Schutz des Klimas irgendwann auch verfassungsrechtlich vorgegebene klimaneutrale Lebens- und Wirtschaftsweise verbleibt.

119 (a) Der anthropogene Klimawandel ist unmittelbar ursächlich auf die Konzen- tration menschlich verursachter Treibhausgase in der Erdatmosphäre zurückzuführen (zum wissenschaftlichen Erkenntnisstand oben Rn. 18 ff. und Rn. 32 ff.). Dabei haben CO2-Emissionen eine besondere Bedeutung. Einmal in die Erd-atmosphäre gelangt, können sie dieser nach derzeitigem Stand kaum wieder entzogen werden. Entsprechend können auch die anthropogene Erderwärmung und Klimaveränderung vergangener Jahre später nicht mehr rückgängig gemacht werden. Zugleich steigt mit jeder weiteren CO2-Menge, die über eine kleine klimaneu-trale Menge hinaus emittiert wird, die Erdtemperatur von dem bereits unumkehrbar erreichten Temperaturniveau aus weiter an und schreitet der Klimawandel ebenso unumkehrbar weiter fort. Soll die Erderwärmung bei einer bestimmten Temperaturschwelle angehalten werden, darf nur noch die dieser Schwelle entsprechend begrenzte Menge an CO2 emittiert werden; global verbleibt ein sogenanntes CO2-Restbudget. Wird über dieses Restbudget hinaus emittiert, wird die Temperaturschwelle überschritten.

120 (b) Ein unbegrenztes Fortschreiten von Erderwärmung und Klimawandel stünde aber nicht im Einklang mit dem Grundgesetz. Dem steht neben den grundrechtlichen Schutzpflichten vor allem das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG entgegen, welches die Gesetzgebung — verfassungsrechtlich maßgeblich — durch das Ziel konkretisiert hat, die Erwärmung der Erde auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen (näher unten Rn. 208 ff.). Dieser Temperaturschwelle entspricht ein, wenn auch nicht eindeutig quantifizierbares, aus dem globalen Restbudget abgeleitetes nationales CO2-Restbudget (unten Rn. 216 ff.). Ist dieses nationale CO2-Budget aufgebraucht, dürften weitere CO2-Emissionen nur noch zugelassen werden, wenn das Interesse daran verfassungsrechtlich insbesondere gegenüber dem Klimaschutzgebot des Art. 20a GG überwiegt (siehe unten Rn. 198). Verhaltensweisen, die direkt oder indirekt mit CO2-Emissionen verbunden sind, wären also verfassungsrechtlich nur noch hinnehmbar, soweit sich die dahinterstehenden grundrechtlichen Freiheiten in der erforderlichen Abwägung durchsetzen könnten, wobei das relative Gewicht einer nicht klimaneutralen Freiheitsbetätigung in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter abnimmt. Indessen kommt Art. 20a GG im Hinblick auf eine Regulierung CO2-relevanter Verhaltensweisen zunehmend normatives Gewicht bereits zu, bevor das verfassungsrechtlich maßgebliche Budget vollends aufgebraucht ist, weil es, ungeachtet verfassungsrechtlicher Bedenken, weder verantwortlich noch realistisch wäre, CO2-relevante Verhaltensweisen zunächst unvermindert hinzunehmen, dann aber zum Zeitpunkt des vollständigen Verbrauchs des Restbudgets unvermittelt Klimaneutralität einzufordern. Je mehr vom CO2-Budget aufgebraucht ist, desto drängender werden die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Klimaschutzes und desto gravierender könnten Grundrechtsbeeinträchtigungen in verfassungsrechtlich zulässiger Weise ausfallen (vgl. Kment, NVwZ 2020, 1537 <1540>). So sind die notwendigen Freiheitsbeschränkungen der Zukunft bereits in Großzügigkeiten des gegenwärtigen Klimaschutzrechts angelegt. Klimaschutzmaßnahmen, die gegenwärtig unterbleiben, um Freiheit aktuell zu verschonen, müssen in Zukunft unter möglicherweise noch ungünstigeren Bedingungen ergriffen werden, und würden dann identische Freiheitsbedürfnisse und -rechte weit drastischer beschneiden.

121 (c) Dabei kommt es entscheidend auf die Länge des verbleibenden Zeitraums an, in welchem Maße grundrechtlich geschützte Freiheit beim Übergang zu klimaneutraler Lebens- und Wirtschaftsweise begrenzt werden muss oder aber Grundrechte geschont werden können. Wären CO2-freie und damit klimaneutrale alternative Verhaltensweisen, die den CO2-wirksamen Freiheitsgebrauch wenigstens teilweise ersetzen könnten, verfügbar und in der Gesellschaft hinreichend etabliert, wäre der Ausschluss klimarelevanter Verhaltensweisen mit weniger Freiheitsverlust verbunden als ohne diese Alternativen. Wäre etwa eine ausgebaute CO2-neutrale Verkehrsinfrastruktur errichtet und würden Transportmittel CO2-neutral produziert, wären die Freiheitseinbußen eines Verbots CO2-wirksamer Verkehrs-, Transport- und Produktionsvorgänge wesentlich geringer als ohne eine solche Alternative. Bis der technische Fortschritt und sonstige Entwicklungen es erlauben, CO2-intensive Prozesse und Produkte weitgehend zu ersetzen oder zu vermeiden, vergeht jedoch Zeit, zumal es der umfassenden Implementierung solcher Innovationen in nahezu sämtlichen Wirtschaftsabläufen und Praktiken der Lebensführung bedarf. In Anbetracht des Ausmaßes der erforderlichen soziotechnischen Transformation werden längere Umbau- und Ausstiegspfade für nötig gehalten (SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 51 ff. Rn. 33). Die Freiheitseinschränkungen fallen darum milder aus, je mehr Zeit für eine solche Umstellung auf CO2-freie Alternativen bleibt, je früher diese initiiert wird und je weiter das allgemeine CO2-Emissionsniveau bereits gesenkt ist. Muss sich eine von CO2-intensiver Lebensweise geprägte Gesellschaft hingegen in kürzester Zeit auf klimaneutrales Verhalten umstellen, dürften die Freiheitsbeschränkungen enorm sein (vgl. Groß, ZUR 2009, 364 <367>; siehe auch Bundesregierung, Denkschrift zum Übereinkommen von Paris vom 12. Dezember 2015, BTDrucks 18/9650, S. 30 Rn. 8; IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 22 Rn. D.1.3; Franzius, EnWZ 2019, 435 <435, 440>; Winter, ZUR 2019, 259 <264>; ähnlich Hoge Raad der Niederlande, Urteil vom 20. Dezember 2019, 19/00135, Ziffer 7.4.3).

122 (3) Jeder konkrete Verbrauch verbleibender CO2-Mengen verringert das Restbudget und die Möglichkeiten weiteren CO2-relevanten Freiheitsgebrauchs und verkürzt zugleich die Zeit für die Initiierung und Realisierung soziotechnischer Transformation. Es erscheint jedenfalls möglich, dass die Grundrechte des Grundgesetzes als intertemporale Freiheitssicherung vor Regelungen schützen, die solchen Verbrauch zulassen, ohne dabei hinreichend Rücksicht auf die hierdurch gefährdete künftige Freiheit zu nehmen (vgl. zu subjektiven Rechten im Zusammenhang mit über die Zeit und Generationen zu verteilender <Gestal- tungs->Freiheit auch BVerfGE 129, 124 <170>; 132, 195 <242 Rn. 112; 246 f. Rn. 124>; 135, 317 <401 Rn. 163 f.>; 142, 123 <231 Rn. 213> — zu Art. 38 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 GG).

123 bb) Hier könnte künftige Freiheit nach 2030 konkret dadurch beeinträchtigt werden, dass, wie die Beschwerdeführenden geltend machen, die im Klimaschutzgesetz zugelassenen CO2-Emissionsmengen bis 2030 zu großzügig bemessen sind; es könnte an hinreichenden Vorkehrungen zur Schonung künftiger Freiheit fehlen. § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 regeln, welche CO2-Emissionsmenge bis 2030 zugelassen ist, und bestimmen damit zugleich, wieviel vom CO2-Restbudget verbraucht werden darf. Sie sind damit Ursache der hier in Betracht gezogenen Grundrechtsbeeinträchtigung und können auch in dieser Hinsicht die Verfassungsbeschwerdebefugnis begründen.

124 So legt § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 nach Jahren gestaffelt die Gesamtmenge der bis 2030 zugelassenen Treibhausgasemissionen fest. Die Jahresemissionsmengen in Anlage 2 sind auf die verschiedenen Treibhausgase bezogen, können aber in CO2-Mengen umgerechnet werden. Daraus lässt sich annäherungsweise ableiten, welcher Teil vom CO2-Restbudget bis 2030 aufgezehrt wird. Die Angaben erlauben zwar keine vollständige Bestimmung des bis 2030 zugelassenen Verzehrs. Zum einen sind sie insofern unvollständig, als für den Sektor Energiewirtschaft Angaben nur für drei von elf Jahren gemacht sind; § 4 Abs. 1 Satz 4 KSG gibt freilich vor, dass die Emissionen im Energiesektor möglichst stetig sinken sollen. Zum anderen sind in der Aufstellung Treibhausgasemissionen aus Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft und die Deutschland zuzurechnenden Emissionen des internationalen Luft- und Seeverkehrs nicht enthalten (vgl. BTDrucks 19/14337, S. 26 f.). Für eine letztlich ohnehin nur grob mögliche Einschätzung, wieviel vom Restbudget verbleibt, bietet dies jedoch eine ausreichende Grundlage.

125 Auch der mit den Verfassungsbeschwerden angegriffene § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG bestimmt darüber mit, wieviel vom CO2-Restbudget verbraucht werden darf. Zwar legt § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG nicht unmittelbar fest, welche Emissionsmenge bis zum Zieljahr 2030 zugelassen ist, sondern regelt lediglich eine Minderungsquote von 55 % im Vergleich zum Jahr 1990. Damit ist nicht direkt bestimmt, welche Mengen bis 2030 in den einzelnen Jahren emittiert werden dürfen. Die Minderungsquote für ein Zieljahr besitzt für sich genommen geringe Aussagekraft über die Gesamtmenge der bis dahin emittierten Treibhausgase (SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 42 Rn. 12). Der verbleibende Spielraum ist jedoch gering. Denn § 3 Abs. 1 Satz 1 KSG regelt, dass die Treibhausgasemissionen schrittweise gemindert werden müssen; danach ist (von jahresübergreifenden Verrechnungsmöglichkeiten abgesehen, § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG) rechtlich ausgeschlossen, dass die Emissionsmengen zwischenzeitlich noch einmal ansteigen. Es ist also eine kontinuierliche Minderung vorgegeben.

126 cc) (1) Die Verfassungsbeschwerden sind insoweit hinreichend begründet worden (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG). Die Beschwerdeführenden haben ausführlich dargelegt, dass nach den im Klimaschutzgesetz bis 2030 getroffenen Regelungen das ihrer Ansicht nach verbleibende Restbudget übermäßig aufgezehrt werde und daher anschließend außerordentliche Anstrengungen zur Reduktion von CO2-Emissionen erforderlich würden. Im Verfahren 1 BvR 96/20 wird ausgeführt, die notwendigen Einsparungs- und Anpassungsmaßnahmen stellten sich immer drastischer und zunehmend alternativlos dar, je länger der deutsche Gesetzgeber damit warte, hinreichende Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen. Angesichts der im Klimaschutzgesetz bis 2030 geregelten, relativ überschaubaren Reduzierungen könne eine Überschreitung des verbleibenden CO2-Budgets dann nur noch durch eine „fast schon als extrem“ zu bezeichnende „Vollbremsung“ der Emissionen verhindert werden. Im Verfahren 1 BvR 288/20 machen die Beschwerdeführenden ein Recht auf die Wahrung künftiger Entfaltungsfreiheit geltend und zielen damit ebenfalls ausdrücklich nicht allein auf die Sicherung ökologischer Mindestbedingungen. Zur Gefahr künftiger Freiheitsbeeinträchtigung legen die Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 2656/18 dar, mit der Verfehlung der Zielvorgaben für 2020 stehe fest, dass zukünftig weit einschneidendere Maßnahmen mit wesentlich härteren Folgen für alle Betroffenen ergriffen werden müssten, um die versäumten Minderungsbemühungen wieder aufzuholen und zugleich die immer größeren Minderungsverpflichtungen zu erfüllen. Aufgrund der im Klimaschutzgesetz ihrer Ansicht nach unzureichend geregelten Klimaschutzziele müssten die Emissionsminderungsziele für den Zeitraum nach 2030 wesentlich ambitionierter sein und fielen die davon abgeleiteten Maßnahmen für die Freiheit der Grundrechtsträger wesentlich einschneidender aus. Es liege auf der Hand, dass die für die Minderung erforderlichen Maßnahmen weitreichende Auswirkungen auf den Freiheitsbereich der Grundrechtsträger hätten. Die Festlegung der national zulässigen Gesamtemissionen berühre alle Lebensbereiche der Grundrechtsträger.

127 (2) Die Beschwerdeführenden stützen ihr Begehren im Schwerpunkt auf grundrechtliche Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG, auf ein „Recht auf menschenwürdige Zukunft“ und ein Grundrecht auf das „ökologische Existenzminimum“. Daraus ergibt sich ihrer Ansicht nach der Schutz gegen die als zu großzügig angesehenen Emissionsregelungen in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2. Zwar wird lediglich im Verfahren 1 BvR 2656/18 die Belastung durch künftige Minderungsmaßnahmen ausdrücklich unter dem Gesichtspunkt der Freiheitsrechte im Allgemeinen angesprochen. Innerhalb des Streitgegenstandes prüft das Bundesverfassungsgericht jedoch alle insoweit in Betracht zu ziehenden Grundrechte (vgl. BVerfGE 147, 364 <378 Rn. 36> m.w.N.; 148, 267 <278 Rn. 27>). Danach ist die Vereinbarkeit der angegriffenen Vorschriften mit den Freiheitsrechten hier in allen Verfahren in die Prüfung einzubeziehen.

128 (3) Nicht ausreichend begründet ist insoweit allerdings die Verfassungsbeschwerde der Beschwerdeführer zu 12) und 13) im Verfahren 1 BvR 2656/18. Dass sie durch Restriktionen CO2-wirksamen Verhaltens ähnlich umfassende Freiheitseinbußen erleiden könnten wie natürliche Personen, liegt nicht auf der Hand und ist nicht näher dargelegt. Der abstrakte Verweis auf die Eigentums- und Berufsfreiheit juristischer Personen ohne konkrete Darlegung, welche Freiheitsbeeinträchtigungen sie als Umweltvereinigungen erwarten müssten, reicht insoweit nicht aus.

129 b) Durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 sind die Beschwerdeführenden gegenwärtig, selbst und unmittelbar in ihren Freiheitsrechten betroffen.

130 aa) Die beschriebene Gefahr künftiger Freiheitsbeschränkungen begründet gegenwärtig eine Grundrechtsbetroffenheit, weil diese Gefahr im aktuellen Recht angelegt ist. Freiheitsausübungen, die direkt oder indirekt mit CO2-Emissionen verbunden sind, sind nach 2030 gerade dadurch bedroht, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 Treibhausgasemissionen bis 2030 in einem möglicherweise zu hohen Umfang zulassen. Soweit damit das CO2-Restbudget aufgezehrt wird, ist dies unumkehrbar, weil CO2-Emissionen der Erdatmosphäre nach heutigem Stand nicht in großem Umfang wieder entnommen werden können. Da eine damit heute möglicherweise unumkehrbar in Gang gesetzte Grundrechtsbeeinträchtigung mit einer späteren Verfassungsbeschwerde gegen dann erfolgende Freiheitsbeschränkungen nicht mehr ohne Weiteres erfolgreich angegriffen werden könnte, sind die Beschwerdeführenden jetzt schon beschwerdebefugt (vgl. dazu BVerfGE 140, 42 <58 Rn. 59> m.w.N.; stRspr).

131 bb) Die Beschwerdeführenden sind in ihrer eigenen Freiheit betroffen. Sie können die nach 2030 erforderlichen Maßnahmen zur Reduktion von CO2-Emissionen selbst noch erleben. Dass die Restriktionen praktisch jede dann in Deutschland lebende Person betreffen werden, steht der eigenen Betroffenheit auch hier nicht entgegen (oben Rn. 110).

132 Etwas anderes gilt für die in Bangladesch und in Nepal lebenden Beschwerdeführenden im Verfahren 1 BvR 78/20. Diese sind insoweit nicht selbst betroffen. Eine Verletzung in Freiheitsrechten, die daraus resultieren könnte, dass die Beschwerdeführenden eines Tages sehr belastenden Klimaschutzmaßnahmen ausgesetzt wären, weil der deutsche Gesetzgeber Treibhausgasemissionen gegenwärtig in zu großen Mengen zuließe und darum künftig in Deutschland umso schärfere Maßnahmen ergreifen müsste, scheidet insoweit von vornherein aus. Die Beschwerdeführenden leben in Bangladesch und Nepal und sind diesen Maßnahmen nicht unterworfen.

133 cc) Die anderen Beschwerdeführenden sind auch unmittelbar betroffen. Das ist der Fall, wenn die Einwirkung auf die Rechtsstellung nicht erst vermittels eines weiteren Akts bewirkt wird oder vom Ergehen eines solchen Akts abhängig ist (vgl. BVerfGE 140, 42 <58 Rn. 60>). Hier droht die eigentliche Grundrechtsbeeinträchtigung zwar erst infolge zukünftiger Regelungen (oben Rn. 120). Weil sie jedoch im jetzigen Recht unumkehrbar angelegt ist, ist die Unmittelbarkeit der Betroffenheit heute zu bejahen.

134 Der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden steht nicht entgegen, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 lediglich das Minderungsziel und die Jahresemissionsmengen festlegen. Aus welchen CO2-relevanten Entscheidungen und Vorgängen dieser bis 2030 insgesamt zugelassene Verbrauch des CO2-Restbudgets im Einzelnen resultiert, ist dort nicht geregelt. Dass die Beschwerdeführenden die Effekte CO2-relevanter Maßnahmen und Vorgänge jeweils einzeln ermitteln und dagegen jeweils einzeln vorgehen, ist indessen nicht erforderlich. Hier muss sich der Gesetzgeber vielmehr an seiner mit dem Klimaschutzgesetz gewählten rahmenhaften Gesamtregelung festhalten lassen, zumal es gerade das Ziel einer solchen Rahmenregelung war, Vorhersehbarkeit und insgesamt Verbindlichkeit herzustellen (vgl. BTDrucks 19/14337, S. 17).

135 5. Soweit der Beschwerdeführer zu 9) im Verfahren 1 BvR 2656/18 eine Verletzung in der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG geltend macht, weil ihm eine klima- und umweltschonende Lebensweise verwehrt werde, hat er dies nicht hinreichend begründet (§ 23 Abs. 1 Satz 2, § 92 BVerfGG).

136 6. Die Umweltverbände, die als Beschwerdeführer zu 12) und 13) im Verfahren 1 BvR 2656/18 auftreten, machen aufgrund von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 und Art. 20a GG im Lichte des Art. 47 GRCh als „Anwälte der Natur“ geltend, der Gesetzgeber habe keine geeigneten Maßnahmen zur Begrenzung des Klimawandels ergriffen und hierdurch verbindliche unionsrechtliche Vorgaben zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen missachtet. Eine solche Beschwerdebefugnis sehen das Grundgesetz und das Verfassungsprozessrecht für die Verfassungsbeschwerde jedoch nicht vor. Obwohl auf der Hand liegt, dass der in Art. 20a GG erteilte Umweltschutzauftrag des Grundgesetzes größere Wirkung entfalten könnte, wenn seine Durchsetzung durch die Möglichkeit verfassungsgerichtlichen Individualrechtsschutzes gestärkt wäre, hat der verfassungsändernde Gesetzgeber diese nicht geschaffen (oben Rn. 112).

137 Eine andere Interpretation ist hier auch nicht wegen Art. 47 GRCh möglich oder geboten. Es kann dahinstehen, wie weit die Bedeutung von Art. 47 GRCh im hier nicht vollständig unionsrechtlich determinierten Bereich überhaupt reichen könnte. Dass Umweltverbänden wegen des geltend gemachten Verstoßes gegen die Lastenteilungsentscheidung gerade die Möglichkeit eröffnet werden müsste, selbst Verfassungsbeschwerde erheben zu können, ist jedenfalls nicht erkennbar. Davon abgesehen ist zweifelhaft, ob der in der Sache gerügte Verstoß gegen die Lastenteilungsentscheidung überhaupt eingetreten ist. Deutschland könnte die Verpflichtung, Treibhausgasemissionen in den dort geregelten Bereichen bis 2020 im Vergleich zum Jahr 2005 um 14 % zu reduzieren, erfüllt haben. Zwar ging der Gesetzgeber bei der Verabschiedung des Klimaschutzgesetzes selbst davon aus, dass diese Verpflichtung nicht eingehalten würde (vgl. BTDrucks 19/14337, S. 1 und 17). Infolge der Corona-Pandemie sind die Treibhausgasemissionen Deutschlands im Jahr 2020 jedoch erheblich zurückgegangen; sie lagen insgesamt um mehr als 40 % unter den Emissionen des Referenzjahres 1990 (Agora Energiewende, Die Energiewende im Corona-Jahr: Stand der Dinge 2020, 2021, S. 31). Damit dürfte das Ziel Deutschlands für 2020, seine Treibhausgasemissionen bis dahin insgesamt um 40 % gegenüber 1990 zu reduzieren, jedenfalls kurzzeitig erreicht sein.

III.

138 Die Verfassungsbeschwerden genügen den Anforderungen an die Rechts-wegerschöpfung (§ 90 Abs. 2 BVerfGG), soweit sie sich gegen gesetzliche Regelungen richten. Ein Rechtsweg unmittelbar gegen die angegriffenen gesetzlichen Bestimmungen existiert nicht. Soweit die Verfassungsbeschwerden darauf gerichtet sind, der Bundesregierung Handlungen aufzugeben, sind sie nur zulässig, sofern die Bundesregierung als an der Gesetzgebung beteiligtes Organ angesprochen ist. Sollten hingegen darüber hinaus eigenständige Handlungen der Bundesregierung verlangt sein, wäre der Rechtsweg nicht erschöpft, weil insoweit grundsätzlich der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist (vgl. nur VG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 2019 — 10 K 412.18 —, Rn. 46 ff.).

IV.

139 Soweit die Verfassungsbeschwerden gegen gesetzliche Regelungen gerichtet sind, hätten die Beschwerdeführenden nicht aus Gründen der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde im weiteren Sinne versuchen müssen, vor den Fach-gerichten Rechtsschutz zu erlangen. Die Anforderungen dieses in § 90 Abs. 2 BVerfGG zum Ausdruck kommenden Grundsatzes beschränken sich zwar nicht darauf, nur die zur Erreichung des unmittelbaren Prozessziels förmlich eröffneten Rechtsmittel zu ergreifen, sondern verlangen, alle Mittel zu ergreifen, die der geltend gemachten Grundrechtsverletzung abhelfen können. Damit soll erreicht werden, dass das Bundesverfassungsgericht nicht auf ungesicherter Tatsachen- und Rechtsgrundlage weitreichende Entscheidungen treffen muss, sondern zunächst die für die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts primär zuständigen Fachgerichte die Sachund Rechtslage vor einer Anrufung des Bundesverfassungsgerichts aufgearbeitet haben (BVerfGE 150, 309 <326 Rn. 42>).

140 Für die Beschwerdeführenden besteht hier jedoch keine zumutbare fachgerichtliche Rechtsschutzmöglichkeit. Eine gegen die angegriffenen Regelungen gerichtete Feststellungsklage vor den Verwaltungsgerichten dürfte hier nicht eröffnet sein (vgl. dazu BVerwGE 136, 54 <58 ff.>). Die Inanspruchnahme fachgerichtlichen Rechtsschutzes ist im Übrigen auch dann nicht geboten, wenn von der vorherigen Durchführung eines Gerichtsverfahrens weder die Klärung von Tatsachen noch die Klärung von einfachrechtlichen Fragen zu erwarten ist, auf die das Bundesverfassungsgericht bei der Entscheidung der verfassungsrechtlichen Fragen angewiesen wäre, sondern deren Beantwortung allein von der Auslegung und Anwendung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe abhängt (vgl. BVerfGE 88, 384 <400>; 91, 294 <306>; 98, 218 <244>; 143, 246 <322 Rn. 211>; 150, 309 <326 f. Rn. 44>; 155, 238 <267 Rn. 67>; stRspr). Auch danach war eine Anrufung der Fachgerichte nicht erforderlich, weil hiervon keine Vertiefung oder Verbreiterung des tatsächlichen und rechtlichen Materials zu erwarten wäre. Insbesondere sind keine Fragen der Auslegung einfachen Rechts entscheidungserheblich.

V.

141 Der unionsrechtliche Hintergrund des Klimaschutzgesetzes steht der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden nicht entgegen. Die angegriffenen Vorschriften sind nicht vollständig unionsrechtlich determiniert. Zwar könnte das Klimaschutzgesetz teilweise gleichwohl als Durchführung von Unionsrecht im Sinne von Art. 51 Abs. 1 Satz 1 GRCh anzusehen sein. Der Gesetzgeber ging davon aus, mit dem Klimaschutzgesetz den Rahmen zur Umsetzung der Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus der Klimaschutzverordnung zu schaffen (vgl. BTDrucks 19/14337). Dies schließt jedoch nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 152, 152 <168 Rn. 39> m.w.N. — Recht auf Vergessen I) und des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteil vom 26. Februar 2013, Åkerberg, C-617/10, EU:C:2013:105, Rn. 29) eine Überprüfung am Maßstab des Grundgesetzes nicht aus.

C.

142 Die Verfassungsbeschwerden haben teilweise Erfolg. Zwar kann nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber seine aus den Grundrechten folgenden Schutzpflichten verletzt hat, die Beschwerdeführenden vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen (I und II). Ein Verstoß gegen Grundrechte liegt jedoch vor, weil es infolge der Emissionsmengen, die das Klimaschutzgesetz für den aktuellen Zeitraum zulässt, in späteren Zeiträumen zu hohen Emissionsminderungslasten kommen kann (III); insoweit verletzen § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 die Beschwerdeführenden in den Verfahren 1 BvR 96/20 und 1 BvR 288/20 und die Beschwerdeführenden zu 1) bis 11) in dem Verfahren 1 BvR 2656/18 in ihren Grundrechten. Allerdings ist diese Gefährdung der Freiheitsrechte nicht bereits wegen einer Verletzung objektiven Verfassungsrechts verfassungswidrig; ein Verstoß gegen Art. 20a GG kann im Ergebnis nicht festgestellt werden (III 2 a). Jedoch fehlt es an den hier grundrechtlich zur Freiheitssicherung über Zeit und Generationen hinweg gebotenen Vorkehrungen zur Abmilderung der hohen Emissionsminderungslasten, die der Gesetzgeber mit den angegriffenen Vorschriften auf Zeiträume nach 2030 verschoben hat und die er dann wegen Art. 20a GG und wegen des grundrechtlich gebotenen Schutzes vor klimawandelbedingten Schädigungen (auch) den Beschwerdeführenden wird auferlegen müssen (III 2 b).

I.

143 Gegenüber den in Deutschland lebenden Beschwerdeführenden bestehen wegen der Gefahren des Klimawandels Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und aus Art. 14 Abs. 1 GG (siehe zu den in Bangladesch und in Nepal lebenden Beschwerdeführenden unten Rn. 173 ff.). Dass diese Schutzpflichten verletzt sind, kann jedoch nicht festgestellt werden.

144 1. a) Der Staat ist durch das Grundrecht auf den Schutz von Leben und Gesundheit in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zum Schutz vor den Gefahren des Klimawandels verpflichtet. Er muss dem erheblichen Gefahrenpotenzial des Klimawandels durch Maßnahmen begegnen, die in internationaler Einbindung dazu beitragen, die menschengemachte Erwärmung der Erde anzuhalten und den daraus resultierenden Klimawandel zu begrenzen. Ergänzend sind positive Schutzmaßnahmen (sogenannte Anpassungsmaßnahmen) erforderlich, die die Folgen des Klimawandels lindern.

145 aa) Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG enthält eine allgemeine staatliche Schutzpflicht für das Leben und die körperliche Unversehrtheit. Das Grundrecht schützt nicht nur als subjektives Abwehrrecht gegen staatliche Eingriffe. Es schließt auch die staatliche Pflicht ein, sich schützend und fördernd vor die Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit zu stellen und sie vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu bewahren (vgl. BVerfGE 142, 313 <337 Rn. 69> m.w.N.; stRspr). Die aus der objektiven Funktion des Grundrechts abgeleiteten Schutzpflichten sind grundsätzlich Teil der subjektiven Grundrechtsberechtigung. Werden Schutzpflichten verletzt, so liegt darin zugleich eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, gegen die sich Betroffene mit Hilfe der Verfassungsbeschwerde zur Wehr setzen können (vgl. BVerfGE 77, 170 <214>; stRspr).

146 Die Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG greift nicht erst dann ein, wenn Verletzungen bereits eingetreten sind, sondern ist auch in die Zukunft gerichtet (vgl. BVerfGE 49, 89 <140 ff.>; 53, 30 <57>; 56, 54 <78>; 121, 317 <356>). Die Pflicht zum Schutz vor Lebens- und Gesundheitsgefahren kann eine Schutzverpflichtung auch in Bezug auf künftige Generationen begründen (vgl. H. Hofmann, ZRP 1986, 87 <88>; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 116 ff. m.w.N.; Kleiber, Der grundrechtliche Schutz künftiger Generationen, 2014, S. 283 ff.; Murswiek/Rixen, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 2 Rn. 202). Das gilt erst recht, wenn unumkehrbare Entwicklungen in Rede stehen. Diese intergenerationelle Schutzverpflichtung ist allerdings allein objektivrechtlicher Natur, weil künftige Generationen weder in ihrer Gesamtheit noch als Summe der einzelnen erst künftig lebenden Menschen aktuell grundrechtsfähig sind (oben Rn. 109; vgl. Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 119 f.; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 95).

147 bb) Der Schutz des Lebens und der körperlichen Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG schließt den Schutz vor Beeinträchtigungen und insbesondere vor Schädigungen grundrechtlicher Schutzgüter durch Umweltbelastungen ein, gleich von wem und durch welche Umstände sie drohen (vgl. BVerfGE 49, 89 <140 f.>; stRspr; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl. 2003, S. 51 f.). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ergeben sich auch aus der Europäischen Menschenrechtskonvention positive Verpflichtungen des Staates zum Schutz vor lebens- und gesundheitsgefährdenden Umweltbeeinträchtigungen (vgl. zu Art. 2 EMRK etwa EGMR, Öneryildiz v. Turkey, Urteil vom 30. November 2004, Nr. 48939/99, Rn. 89 ff.; EGMR, Budayeva and Others v. Russia, Urteil vom 20. März 2008, Nr. 15339/02 u.a., Rn. 128 ff.; zu Art. 8 EMRK etwa EGMR, Cordella et Autres c. Italie, Urteil vom 24. Januar 2019, Nr. 54414/13 und 54264/15, Rn. 157 ff. m.w.N.; vgl. dazu Vöneky/Beck, in: Proelß <Hrsg.>, Internationales Umweltrecht, 2017, 133 <146 ff.>; Hänni, EuGRZ 2019, 1 <7 ff.> m.w.N.; Groß, in: Kahl/Weller <Hrsg.>, Climate Change Litigation, 2021, 81 <85 ff.> m.w.N.). Daraus folgt jedoch, soweit erkennbar, kein weitergehender als der nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebotene Schutz.

148 Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates umfasst auch die Verpflichtung, Leben und Gesundheit vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen (vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 2019 — 10 K 412.18 — Rn. 70; Groß, EurUP 2019, 353 <361>; Bickenbach, JZ 2020, 168 <170 f.>; Meyer, NJW 2020, 894 <897>; Buser, DVBl 2020, 1389 <1390>; Spieth/Hellermann, NVwZ 2020, 1405 <1406 f.>; Stürmlinger, EurUP 2020, 169 <176>; Kahl, JURA 2021, 117 <126>). Angesichts der großen Gefahren, die ein immer weiter voranschreitender Klimawandel auch für die durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG geschützten Rechtsgüter etwa durch Hitzewellen, Überschwemmungen oder Wirbelstürme mit sich bringen kann (oben Rn. 22 ff.), ist der Staat hierzu sowohl den heute lebenden Menschen als auch objektivrechtlich im Hinblick auf künftige Generationen verpflichtet.

149 Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verpflichtet einerseits zum Schutz durch Maßnahmen, die dazu beitragen, die anthropogene Erderwärmung und den damit verbundenen Klimawandel zu begrenzen (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. a PA). Dass der deutsche Staat diesen Klimawandel wegen der globalen Wirkung und des globalen Charakters seiner Ursachen nicht allein, sondern nur in internationaler Einbindung anhalten kann, steht der Annahme der grundrechtlichen Schutzpflicht nicht prinzipiell entgegen (vgl. Groß, NVwZ 2020, 337 <340 f.>; Meyer, NJW 2020, 894 <899>; Kahl, JURA 2021, 117 <127 f.>). Die globale Dimension hat allerdings für den Inhalt der auf den Klimawandel bezogenen Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG Bedeutung. So muss der Staat eine Lösung des Klimaschutzproblems auch auf internationaler Ebene suchen. Soweit die Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gegen Gefahren des Klimawandels gerichtet ist, verlangt sie ein international ausgerichtetes Handeln zum globalen Schutz des Klimas und verpflichtet, im Rahmen internationaler Abstimmung (zum Beispiel durch Verhandlungen, in Verträgen oder in Organisationen) auf Klimaschutzaktivitäten hinzuwirken, in die eingebettet dann nationale Maßnahmen ihren Beitrag zum Stopp des Klimawandels leisten (näher unten Rn. 200 f. zu Art. 20a GG).

150 Andererseits verpflichtet Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG den Staat auch, soweit der Klimawandel nicht aufgehalten werden kann oder bereits eingetreten ist, den Gefahren durch positive Schutzmaßnahmen (sogenannte Anpassungsmaßnahmen, näher unten Rn. 164) zu begegnen. Diese sind ergänzend erforderlich, um die Gefahren durch die tatsächlich eintretenden Folgen des Klimawandels auf ein verfassungsrechtlich hinnehmbares Maß zu begrenzen (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. b PA).

151 b) Dass die grundrechtliche Schutzpflicht durch die von den Beschwerdeführenden als unzureichend beanstandeten Regelungen verletzt ist, lässt sich derzeit nicht feststellen.

152 aa) Ob ausreichende Maßnahmen getroffen sind, um grundrechtliche Schutzpflichten zu erfüllen, ist verfassungsgerichtlich nur begrenzt überprüfbar (vgl. BVerfGE 77, 170 <214 f.>; 79, 174 <202>; stRspr). Die aus den Grundrechten folgenden subjektiven Abwehrrechte gegen staatliche Eingriffe einerseits und die sich aus der objektiven Bedeutung der Grundrechte ergebenden Schutzpflichten andererseits unterscheiden sich insofern grundlegend voneinander, als das Abwehrrecht in Zielsetzung und Inhalt ein bestimmtes staatliches Verhalten verbietet, während die Schutzpflicht grundsätzlich unbestimmt ist. Die Entscheidung, in welcher Weise Gefahren entgegengewirkt werden soll, die Aufstellung eines Schutzkonzepts und dessen normative Umsetzung sind Sache des Gesetzgebers, dem grundsätzlich auch dann ein Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zukommt, wenn er dem Grunde nach verpflichtet ist, Maßnahmen zum Schutz eines Rechtsguts zu ergreifen (vgl. BVerfGE 96, 56 <64>; 121, 317 <356>; 133, 59 <76 Rn. 45>; 142, 313 <337 Rn. 70>; stRspr). Damit liegt, wenn eine Schutzpflicht dem Grunde nach besteht, die Frage der Wirksamkeit staatlicher Schutzmaßnahmen allerdings nicht außerhalb verfassungsgerichtlicher Kontrolle. Das Bundesverfassungsgericht stellt die Verletzung einer Schutzpflicht dann fest, wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen sind, wenn die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben (vgl. BVerfGE 142, 313 <337 f. Rn. 70> m.w.N.; stRspr).

153 bb) Dies ist hier im Ergebnis nicht der Fall.

154 (1) Der deutsche Gesetzgeber hat Schutzvorkehrungen getroffen, die auch nicht offensichtlich ungeeignet sind. Der Gesetzgeber hat nicht zuletzt mit den hier angegriffenen Bestimmungen des Klimaschutzgesetzes Anstrengungen unternommen, zur Begrenzung des Klimawandels beizutragen. Die getroffenen Regelungen sind nicht offensichtlich ungeeignet, die Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu schützen.

155 Ungeeignet wäre allerdings ein Schutzkonzept, das zwar auf eine Reduktion der Treibhausgasemissionen gerichtet wäre, ohne dabei aber das Ziel der Klimaneutralität (vgl. § 2 Nr. 9 KSG) zu verfolgen. Erst wenn Treibhausgasemissionen auf ein klimaneutrales Niveau beschränkt werden, kann die Erderwärmung aufgehalten werden (oben Rn. 32). Dem verschließt sich das Klimaschutzgesetz jedoch nicht. Das Bekenntnis, Treibhausgasneutralität bis 2050 zu verfolgen, ist seine Grundlage (§ 1 Satz 3 KSG); die für das Zieljahr 2030 vorgegebene Minderungsquote von mindestens 55 % im Vergleich zum Jahr 1990 (§ 3 Abs. 1 Satz 2 KSG) ist erkennbar ein bloßes Zwischenziel auf dem Weg zur Klimaneutralität.

156 Allerdings wären das auf ein bestimmtes Zieljahr ausgerichtete Neutralitätsziel wie auch das in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG formulierte Minderungsziel für sich genommen nicht geeignet, eine bestimmte Temperaturschwelle zu wahren. Denn damit wäre nicht festgelegt, wieviel Treibhausgas in der Zwischenzeit emittiert werden darf (oben Rn. 125). Erderwärmung und Klimawandel hängen in ihrem Ausmaß aber vom Gesamtvolumen des in der Erdatmosphäre verbleibenden Treibhausgases ab. Das Klimaschutzgesetz regelt indessen mehr als eine auf ein bestimmtes Zieljahr ausgerichtete Minderungsquote und Klimaneutralitätsmaß-gabe. § 3 Abs. 1 Satz 1 KSG bestimmt, dass die Treibhausgasemissionen schrittweise gemindert werden müssen. Die Maßgabe kontinuierlicher Minderung ist nicht etwa bis zu einem bestimmten Zieljahr beschränkt, sondern gilt so lange, bis Treibhausgasneutralität erreicht ist. Zudem beziffert und begrenzt § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 in exakten, wenn auch nicht sämtliche Treibhausgasemissionen erfassenden Zahlen, die bis 2030 in Deutschland zulässige Emissionsmenge. Die Jahresemissionsmengen für Zeiträume ab 2031 werden zwar erst später fortgeschrieben (§ 4 Abs. 1 Satz 5, Abs. 6 KSG), müssen aber nach § 3 Abs. 1 Satz 1 KSG ebenfalls weiter sinken. Diese Regelungstechnik ist prinzipiell geeignet, eine bestimmte Temperaturschwelle zu wahren und entsprechend vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen.

157 (2) Es kann auch nicht festgestellt werden, dass der durch den Gesetzgeber vorgesehene Schutz völlig unzulänglich wäre, das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebotene Schutzziel zu erreichen. Völlig unzulänglich wäre es, dem Klimawandel freien Lauf zu lassen und den grundrechtlichen Schutzauftrag allein durch Anpassungsmaßnahmen (oben Rn. 34) umzusetzen (vgl. Rechtbank Den Haag, Urteil vom 24. Juni 2015, C/09/456689 / HA ZA 13-1396, Rn. 4.75.; Hoge Raad der Niederlande, Urteil vom 20. Dezember 2019, 19/00135, Rn. 7.5.2). Allein durch Anpassungsmaßnahmen ließen sich Lebens- und Gesundheitsgefahren auch in Deutschland nicht dauerhaft hinreichend begrenzen (vgl. Groß, NVwZ 2020, 337 <341>; Kahl, JURA 2021, 117 <128>). Der Gesetzgeber muss Leben und Gesundheit also insbesondere durch Beiträge zur Bekämpfung des Klimawandels schützen. Dies tut er mit dem Klimaschutzgesetz und in anderen Gesetzen, durch die der Ausstoß von Treibhausgasemissionen beschränkt wird.

158 (3) Im Ergebnis lässt sich auch nicht feststellen, dass die angegriffenen Regelungen erheblich hinter dem durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebotenen Schutz von Leben und Gesundheit zurückblieben. Die Beschwerdeführenden halten allerdings schon das Klimaschutzziel des Pariser Übereinkommens, das in § 1 Satz 3 KSG auch dem Klimaschutzgesetz zugrunde gelegt ist, für unzureichend (a). Zudem sind sie der Ansicht, dass die im Klimaschutzgesetz geregelten Reduktionsmaßgaben nicht einmal geeignet seien, dieses Ziel einzuhalten (b), und beanstanden, dass die konkret ergriffenen Klimaschutzmaßnahmen selbst zur Erfüllung der im Klimaschutzgesetz geregelten Reduktionsmaßgaben nicht ausreichten (c).

159 (a) Nach § 1 Satz 3 KSG liegt dem Klimaschutzgesetz die Verpflichtung nach dem Pariser Übereinkommen zugrunde, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen („Paris-Ziel“). Die Beschwerdeführenden machen indessen geltend, dass die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht nur erfüllt werden könne, wenn das Ziel verfolgt werde, die Erderwärmung auf höchstens 1,5 °C zu begrenzen. Dass eine durchschnittliche Erderwärmung um mehr als 1,5 °C erhebliche Klimafolgen hätte, entspricht verbreiteter Einschätzung (vgl. nur BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2019, S. 10). Diese ist insbesondere auf den IPCC-Sonderbericht über die Folgen einer globalen Erwärmung um 1,5 °C von 2018 gestützt (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5 °C, 2018; siehe auch IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018).

160 Zwar findet sich in dem Sonderbericht nicht die Aussage, die Erwärmung müsse auf 1,5 °C begrenzt werden. Tatsächlich könnte eine solche Feststellung gar nicht als naturwissenschaftliche Aussage getroffen werden, weil die Entscheidung, welche Klimaerwärmung hingenommen werden soll und darf, normativer Art ist und eine Wertung verlangt. Der Sonderbericht enthält vielmehr einen Vergleich der Folgen eines Erderwärmungsszenarios um 1,5 °C und eines Erwärmungsszenarios um 2 °C. Zusammenfassend stellt der Bericht fest, dass die klimabedingten Risiken für natürliche und menschliche Systeme bei einer Erwärmung um 1,5 °C geringer sind als bei einer Erwärmung um 2 °C (IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, zusammenfassend S. 9, A.3). Dieser Vergleich belegt nicht die absolute Notwendigkeit, die Erderwärmung bei 1,5 °C anzuhalten.

161 Das 1,5 °C-Höchstziel ist jedoch vor allem deshalb in das Zentrum der Aufmerksamkeit gelangt, weil der Sonderbericht des IPCC auch erkennen lässt, dass mit dieser Begrenzung die Wahrscheinlichkeit erkennbar verringert wird, dass sogenannte Kipppunkte überschritten werden (vgl. dazu auch Hoge Raad der Niederlande, Urteil vom 20. Dezember 2019, 19/00135, Rn. 4.2, 4.4; Irischer Supreme Court, Urteil vom 31. Juli 2020, 205/19, Ziffer 3.7). Die Überschreitung von Kipppunkten ginge in ihren negativen Folgewirkungen für Menschen und Umwelt tatsächlich über die direkten Effekte des Temperaturanstiegs hinaus. Größere Subsysteme der Umwelt könnten sich hierdurch qualitativ verändern (oben Rn. 21). Insoweit hat der IPCC seine Risikoeinschätzung im Sonderbericht von 2018 verschärft. Wurde vor einigen Jahren im 5. Sachstandsbericht des IPCC das Risiko, Kipppunkte zu erreichen, bei einer Temperaturerhöhung von 1,6 °C noch als moderat und bei 4 °C als hoch eingeschätzt, geht der IPCC nunmehr bei einer globalen Erwärmung von 1 °C von einem moderaten und bei 2,5 °C von einem hohen Risiko aus (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5 °C, 2018, Chapter 3, S. 257 f., 3.5.2.5 <mittleres Vertrauen>). Der IPCC bezieht etwa eine potenzielle zusätzliche Freisetzung von CO2 durch künftiges Tauen von Permafrost ein (IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 11, C.1.3). Vor allem die Instabilität mariner Eisschilde in der Antarktis und irreversible Verluste des Grönland-Eisschildes könnten einen Anstieg des Meeresspiegels um mehrere Meter über einen Zeitraum von hunderten bis tausenden von Jahren zur Folge haben. Dies könnte bei einer globalen Erwärmung von ungefähr 1,5 °C bis 2 °C ausgelöst werden (IPCC, a.a.O., S. 11, B.2.2 <mittleres Vertrauen>). Angesichts dieser Feststellungen würde eine Begrenzung der Erderwärmung bei 1,5 °C eine gewisse Sicherheitsmarge schaffen (vgl. Calliess, ZUR 2019, 385 ff.; Winter, ZUR 2019, 259 <264>; Meyer, NJW 2020, 894 <897 f.>).

162 Wenn der Gesetzgeber dem nationalen Klimaschutzrecht gleichwohl die Verständigung der Vertragsstaaten des Pariser Übereinkommens zugrunde gelegt hat, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C zu begrenzen, mag dies danach politisch als zu wenig ambitioniert beurteilt werden. Angesichts der erheblichen Unsicherheit, die der IPCC selbst durch die Angabe von Spannbreiten und Ungewissheiten dokumentiert hat, bleibt dem Gesetzgeber bei der Erfüllung seiner grundrechtlichen Schutzpflicht derzeit jedoch ein erheblicher Entscheidungsspielraum (vgl. BVerfGE 49, 89 <131>; 83, 130 <141 f.>), zumal er die Erfordernisse des Gesundheitsschutzes auch mit entgegenstehenden Belangen in Einklang zu bringen hat (vgl. BVerfGE 88, 203 <254>).

163 Anders als die Beschwerdeführenden meinen, kann aktuell nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber diesen Spielraum mit der Zugrundelegung des Paris-Ziels überschritten hat. Die Verletzung grundrechtlicher Schutzpflichten lässt sich nicht unmittelbar aus normativen Annahmen und Feststellungen zum Klimaschutz ableiten. Klimaschutz und der Schutz der in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG genannten Rechtsgüter menschlichen Lebens und körperlicher Unversehrtheit weisen zwar eine große Schnittmenge auf, sind aber nicht deckungsgleich; so können zur Bewahrung eines umwelt-, tier- und menschenfreundlichen Klimas Maßnahmen geboten sein, derer es allein um des Schutzes von Leben und Gesundheit der Menschen willen nicht bedürfte, und umgekehrt. Es ist eben nicht von vornherein auszuschließen, dass eine Temperaturschwelle von 1,5 °C zwar zur Begrenzung des Klimawandels angeraten erscheint, zum Schutz menschlichen Lebens und menschlicher Gesundheit aber doch schon das vom deutschen Gesetzgeber übernommene Paris-Ziel ausreicht, den Temperaturanstieg auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen.

164 Unterschiede zwischen Klimaschutz- und Gesundheitsschutzerfordernissen können sich auch deshalb ergeben, weil sich die Gefahren des Klimawandels für Leben und Gesundheit der Menschen zu einem Teil durch Anpassungsmaßnahmen lindern lassen. Während der Klimawandel als solcher nicht durch Anpassungsmaßnahmen verhindert werden kann und insoweit alle Anstrengungen auf die Begrenzung der Erderwärmung zu richten sind, ist bei den Gefahren für Leben und Gesundheit prinzipiell ein ergänzender Schutz durch Anpassungsmaßnahmen möglich. Die deutsche Anpassungsstrategie beschreibt zahlreiche Maßnahmen unterschiedlichster Art, durch welche Auswirkungen des Klimawandels aufgefangen und schwere Folgen vermieden werden könnten (siehe dazu insbesondere Bundesregierung, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2008; UBA, Monitoringbericht 2019 zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2019; Bundesregierung, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020). So sollen etwa geeignete Architektur sowie Stadt- und Landschaftsplanung dazu beitragen, eine klimatisch bedingte Aufheizung der Städte zu lindern, und in Ballungszentren soll die Frischluftzufuhr über Frischluftkorridore erfolgen, zum Beispiel durch unverbaute Frischluftschneisen und extensive Grünanlagen als „Kälteinseln“ (Bundesregierung, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2008, S. 19; UBA, a.a.O., S. 160 f.); gegen das zunehmende Hochwasserrisiko soll in Flussgebieten der Schutz durch passive Sicherungsmaßnahmen, vor allem durch Freihaltung von Bebauung, wie auch durch aktive Abflussregulierung verstärkt werden; die Inanspruchnahme von Freiflächen für Siedlung und Infrastruktur soll reduziert (UBA, a.a.O., S. 229) und auf Rückbau und Entsiegelung sowie Renaturierung und Aufforstung geeigneter Flächen soll hingewirkt werden (Bundesregierung, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2008, S. 43). Schadensreiche Überschwemmungen im Zusammenhang mit Starkregenereignissen könnten durch einen Einbau von Rückstauklappen oder durch den Umbau der Kanalisation verringert werden (Bundesregierung, a.a.O., S. 23). So nimmt der Fortschrittsbericht der Bundesregierung im Ergebnis für die menschliche Gesundheit in Deutschland an, dass mit einer mittleren bis teilweise hohen Vulnerabilität in naher Zukunft eine mittlere bis hohe Anpassungskapazität einhergehe (Bundesregierung, Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2015, S. 55).

165 Wenn Regierung und Gesetzgeber danach davon ausgehen, dass bei einer Begrenzung des Anstiegs der Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C (§ 1 Satz 3 KSG) die Folgen des Klimawandels in Deutschland durch Anpassungsmaßnahmen so weit gelindert werden könnten, dass das durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gebotene Schutzniveau gewahrt wird, überschreiten sie jedenfalls gegenwärtig nicht ihren durch die grundrechtliche Schutzpflicht belassenen Entscheidungsspielraum.

166 (b) Die Beschwerdeführenden beanstanden zudem, die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 konkret geregelten Reduktionsvorgaben reichten schon nicht aus, um das aus ihrer Sicht unzulängliche, in § 1 Satz 3 KSG genannte Ziel zu erreichen, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen. Tatsächlich gibt es Anhaltspunkte dafür, dass nach dem im Klimaschutzgesetz bis 2030 geregelten Reduktionspfad eine Gesamtreduktion nicht mehr leistbar wäre, die einem deutschen Beitrag zur Begrenzung der Erderwärmung auf 1,5 °C entsprechen könnte, und dass etwa die einem 1,75 °C-Ziel entsprechende Gesamtreduktion überhaupt nur dann noch gelingen könnte, wenn nach 2030 außerordentlich belastende Reduktionsanstrengungen unternommen würden (näher unten Rn. 231 ff.). Die Einhaltung des einem 2 °C-Ziel entsprechenden Reduktionsbeitrags erschiene hingegen eher möglich. Das genügte allerdings nicht dem in § 1 Satz 3 KSG genannten Paris-Ziel von „deutlich unter 2 °C“. Die Genese der in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG bestimmten Minderungsquote deutet darauf hin, dass dieser Wert ursprünglich mit einer 2 °C-Zielsetzung verbunden war. Die Minderungsquote von 55 % hat die Bundesregierung bereits 2010 als das im Jahr 2030 zu erreichende Zwischenziel des bis 2050 reichenden Minderungspfads ausgewiesen (BMU/BMWi, Energiekonzept 2010 für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung, 2010, S. 5). Zu diesem Zeitpunkt strebte sie aber wohl lediglich an, eine durchschnittliche globale Erwärmung um mehr als 2 °C zu verhindern (BMU, Aktionsprogramm Klimaschutz 2020, 2014, S. 7).

167 Der in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 geregelte Emissionsreduktionspfad wirft insofern die Frage nach der Vereinbarkeit mit dem verfassungsrechtlichen Klimaschutzgebot (Art. 20a GG) auf (unten Rn. 196 ff., 230 ff.). Auch ist die dann ab 2031 zu erbringende, möglicherweise sehr hohe Reduktionslast verfassungsrechtlich nicht ohne Weiteres zu rechtfertigen (unten Rn. 243 ff.). Hinsichtlich der an dieser Stelle allein relevanten Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG lässt sich derzeit hingegen nicht feststellen, dass der Staat mit dem bis 2030 geregelten, möglicherweise noch an einem 2 °C-Ziel ausgerichteten Reduktionspfad seine Schutzpflicht verletzt hat. Dass die Gesundheitsfolgen einer Erderwärmung um 2 °C und des entsprechenden Klimawandels in Deutschland nicht durch ergänzende Anpassungsmaßnahmen verfassungsrechtlich hinreichend gelindert werden könnten, ist nicht zu erkennen (oben Rn. 163 ff.). Zwar könnte dem Gesundheitsschutzgebot durch Anpassungsmaßnahmen kaum Genüge getan werden, wenn der Gesetzgeber dem Klimawandel freien Lauf ließe (oben Rn. 157); das ist aber nicht der Fall. Solange der Gesetzgeber das in § 1 Satz 3 KSG gesetzte Ziel nicht aufgibt, zur Einhaltung des dort zugrunde gelegten Paris-Ziels in absehbarer Zeit Klimaneutralität zu erreichen, und er den dazu in § 3 Abs. 1 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 eingeschlagenen Reduktionspfad mit immer weiter steigenden Minderungsquoten (vgl. § 3 Abs. 3 Satz 2 KSG) und mit jährlich weiter absinkenden Emissionsmengen (vgl. § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG) fortsetzt, ist aus heutiger Sicht nicht erkennbar, dass ein verfassungsrechtlich hinreichender Gesundheitsschutz nicht jedenfalls durch ergänzende Anpassungsmaßnahmen möglich wäre.

168 Darum lässt sich derzeit nicht feststellen, dass der Spielraum des Gesetzgebers zur Erfüllung seiner Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG durch den in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 konkret geregelten Emissionsreduktionspfad überschritten ist. Über die Vereinbarkeit dieses Reduktionspfads mit dem Klimaschutzgebot (Art. 20a GG) und den weiteren Freiheitsrechten ist damit freilich noch nicht entschieden (unten Rn. 196 ff. und Rn. 243 ff.).

169 (c) Schließlich machen die Beschwerdeführenden geltend, dass die in Deutschland konkret ergriffenen Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen nicht einmal ausreichen, um den in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 vorgegebenen, aus ihrer Sicht ohnehin unzulänglichen Reduktionspfad einzuhalten. Darauf deuten auch wissenschaftliche Studien hin. Eine vom Umweltbundesamt in Auftrag gegebene Studie des Öko-Instituts gelangt zu dem Ergebnis, dass die Maßnahmen des aktuellen Klimaschutzprogramms bis 2030 im Vergleich zum Basisjahr 1990 lediglich eine Minderung von 51 % herbeiführten (UBA, Treibhausgasminderungswirkung des Klimaschutzprogramms 2030, 2020, S. 22). Eine vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie in Auftrag gegebene Studie geht von einer Minderung um 52,2 % gegenüber 1990 aus (Prognos, Energiewirtschaftliche Projektionen und Folgenabschätzungen 2030/ 2050, 2020, S. 68). Beides genügte dem in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG vorgegebenen Ziel einer Minderung um 55 % nicht vollständig.

170 Insofern steht der Feststellung einer Verletzung der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG jedoch bereits entgegen, dass das konkrete nationale Klimaschutzinstrumentarium noch so fortentwickelt werden kann, dass das für 2030 geregelte Minderungsziel eingehalten wird. Reduktionsdefizite könnten innerhalb dieses Zeitraums noch kompensiert werden. § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG sieht eine Nachholungspflicht bereits vor. Angesichts der in den Studien prognostizierten Verfehlung erscheint das nicht von vornherein unrealistisch. Im Übrigen gilt auch insofern, dass sich die Anforderungen des grundrechtlich gebotenen Gesundheitsschutzes nicht ohne Weiteres mit denen des verfassungsrechtlichen Klimaschutzgebots aus Art. 20a GG oder mit den einfachrechtlichen Klimaschutzvorgaben decken.

171 2. a) Auch das Grundrecht auf Eigentum in Art. 14 Abs. 1 GG umfasst eine staatliche Schutzpflicht (vgl. BVerfGE 114, 1 <56>). Da infolge des Klimawandels auch in Deutschland Eigentum, insbesondere landwirtschaftlich genutzte Flächen und Immobilien, auf unterschiedliche Weise Schaden nehmen können, schließt Art. 14 Abs. 1 GG eine Schutzpflicht des Staates hinsichtlich der Eigentumsgefahren des Klimawandels ein. Von eigenem Gewicht ist dabei, dass bei einem ungehinderten Klimawandel auch in Deutschland etwa infolge von Überschwemmungen und des ansteigenden Meeresspiegels Häuser oder sogar ganze Siedlungsgebiete unbewohnbar werden könnten (oben Rn. 25). Mit dem Eigentum gingen so zugleich feste soziale Bindungen im örtlichen Umfeld verloren. Eine solche Verwurzelung zu berücksichtigen, gebietet Art. 14 Abs. 1 GG, der auch einen gewissen Schutz des zur „Heimat“ gewachsenen sozialen Umfelds gewährleistet (vgl. BVerfGE 134, 242 <331 f. Rn. 270>).

172 b) Es lässt sich jedoch derzeit nicht feststellen, dass die grundrechtliche Schutzpflicht durch die von den Beschwerdeführenden beanstandeten Regelungen verletzt ist. Auch insoweit liegt angesichts des Spielraums des Gesetzgebers bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten ein Verfassungsverstoß erst dann vor, wenn Schutzvorkehrungen entweder überhaupt nicht getroffen, die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich wären, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder wenn sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückblieben (vgl. BVerfGE 142, 313 <337 f. Rn. 70> m.w.N.; stRspr). Weiten Spielraum hat der Gesetzgeber insbesondere dabei, wie er die Belange der durch den Klimawandel gefährdeten Eigentümer und die einem strengeren Klimaschutz entgegenstehenden Belange zu einem angemessenen Ausgleich bringt. Es ist derzeit nicht erkennbar, dass dieser durch die angegriffenen Regelungen überschritten ist. Der Gesetzgeber lässt CO2-Emissionen nicht freien Lauf, sondern hat in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 einen Reduktionspfad angelegt, der mit weiter sinkenden Jahresemissionsmengen fortgeführt werden soll (§ 4 Abs. 1 Satz 5 KSG). Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis 2030 festgelegten Reduktionsvorgaben dürften zwar aus der ursprünglichen, im Vergleich zu § 1 Satz 3 KSG großzügigeren Zielsetzung hervorgegangen sein, die Erderwärmung auf 2 °C zu begrenzen (oben Rn. 166). Derzeit ist jedoch nicht absehbar, dass in Deutschland belegenes Eigentum mit dieser Zielsetzung so sehr gefährdet würde, dass dies nicht durch Schutzmaßnahmen in verfassungsrechtlich vertretbaren Maßen gehalten werden könnte.

II.

173 Die Verletzung einer grundrechtlichen Schutzpflicht gegenüber den in Bangladesch und in Nepal lebenden Beschwerdeführenden kann im Ergebnis nicht festgestellt werden.

174 1. Es erscheint prinzipiell denkbar, bedarf hier aber letztlich keiner Entscheidung, dass grundrechtliche Schutzpflichten den Staat auch gegenüber den in Bangladesch und in Nepal lebenden Beschwerdeführenden verpflichten, gegen Beeinträchtigungen durch den globalen Klimawandel vorzugehen. Die Beschwerdeführenden sind in ihrer Heimat den Folgen der durch weltweite Treibhausgasemissionen verursachten Erderwärmung in besonderem Maße ausgesetzt. Die weitere Erderwärmung ist wegen der globalen Wirkung von Treibhausgasen nur durch Klimaschutzanstrengungen aller Staaten anzuhalten. Es müssen dafür auch in Deutschland die Emissionen von Treibhausgasen auf ein klimaneutrales Maß reduziert werden. Die von Deutschland ausgehenden Treibhausgasemissionen betragen aktuell jährlich knapp 2 % der weltweiten Treibhausgasemissionen (BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2020, S. 12); diese zu beschränken, liegt in der Hand des deutschen Gesetzgebers.

175 Art. 1 Abs. 3 GG enthält keine Beschränkung der Grundrechtsbindung des deutschen Staates auf das Staatsgebiet, sondern begründet eine umfassende Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte des Grundgesetzes (BVerfGE 154, 152 <215 f. Rn. 88 f.> — BND — Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung; vgl. bereits BVerfGE 6, 32 <44>; 6, 290 <295>; 57, 9 <23>; 100, 313 <363>). Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht auch festgestellt, dass sich die aus den Grundrechten konkret folgenden Schutzwirkungen einschließlich ihrer Reichweite im Ausland trotz der umfassenden Bindung der deutschen Staatsgewalt an die Grundrechte danach unterscheiden können, unter welchen Umständen sie zur Anwendung kommen. So kann zwischen verschiedenen Grundrechtsdimensionen, etwa der Wirkung der Grundrechte als Abwehrrechte, als Leistungsrechte, als verfassungsrechtliche Wertentscheidungen oder als Grundlage von Schutzpflichten zu unterscheiden sein (vgl. BVerfGE 154, 152 <224 Rn. 104> — BND — Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung). Unter welchen Umständen Grundrechte als Grundlage von Schutzpflichten gegenüber im Ausland lebenden Menschen zur Anwendung kommen, ist bislang nicht näher geklärt. Möglicher Anknüpfungspunkt einer grundrechtlichen Schutzverpflichtung wäre hier, dass die schweren Beeinträchtigungen, denen die Beschwerdeführenden wegen des Klimawandels (weiter) ausgesetzt sein könnten, zu einem, wenngleich geringen, Teil auch durch von Deutschland ausgehende Treibhausgasemissionen verursacht sind (zur Möglichkeit grenzüberschreitender Schutzpflichten insbesondere wegen grenzüberschreitender Umweltauswirkungen auch R. Hofmann, Grundrechte und grenzüberschreitende Sachverhalte, 1993, S. 343; Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2005, S. 288 m.w.N.; Badura, in: Merten/Papier, HGRe Bd. II, 2006, § 47 Rn. 15, 18, 20; Dederer, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 248 Rn. 86, 94 ff., 113 m.w.N.).

176 2. Eine Schutzpflicht gegenüber den in Bangladesch und in Nepal lebenden Beschwerdeführenden wäre hier jedenfalls nicht gleichen Inhalts wie gegenüber Menschen im Inland. Generell kann sich der Inhalt grundrechtlicher Schutzgebote gegenüber im Ausland lebenden Menschen von dem Gehalt des Grundrechtsschutzes gegenüber im Inland Lebenden unterscheiden; er bedarf unter Umständen der Modifikation und Differenzierung (vgl. BVerfGE 100, 313 <363> m.w.N.; 154, 152, 1. Leitsatz — BND — Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung; Badura, in: Merten/Papier, HG-Re Bd. II, 2006, § 47 Rn. 14; F. Becker, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 240 Rn. 109; Dreier, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2013, Art. 1 Abs. 3 Rn. 45). So läge es hier, wenn die grundrechtlichen Schutzpflichten zugunsten der in Bangladesch und in Nepal Lebenden eingriffen.

177 Gegenüber den in Deutschland lebenden Menschen erfüllt der Staat seine Pflicht, deren Grundrechte vor Verletzungen durch Klimawandelfolgen zu schützen, auf zwei verschiedenen Wegen. Zum einen muss er Maßnahmen ergreifen, die dazu beitragen, die Erderwärmung aufzuhalten. Zum anderen kann er die Grundrechte schützen, indem er Anpassungsmaßnahmen ergreift, die zwar nicht den Klimawandel, wohl aber dessen negative Auswirkungen auf die Grundrechte der in Deutschland lebenden Menschen abmildern (oben Rn. 34, 164). Unbeschadet strengerer Klimaschutzverpflichtungen, die aus Art. 20a GG folgen können, ist die Ausgestaltung der grundrechtlichen Schutzpflichterfüllung eine politisch zu verantwortende Kombination aus Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen und Ergebnis einer Abwägung mit möglicherweise entgegenstehenden Belangen (vgl. BVerfGE 88, 203 <254>).

178 Im Ausland lebende Menschen könnte der deutsche Staat zwar ebenso wie die in Deutschland Lebenden dadurch vor den Folgen des Klimawandels schützen, dass er in Deutschland entstehende Treibhausgasemissionen reduziert. Dass er den globalen Klimawandel nicht allein, sondern wirksam erst in internationaler Einbindung anhalten kann, schlösse auch hier eine grundrechtliche Schutzpflicht nicht prinzipiell aus (oben Rn. 149). Allerdings stünden dem deutschen Staat darüber hinausgehende Schutzmöglichkeiten gegenüber im Ausland lebenden Menschen nicht in gleicher Weise zur Verfügung. In Ansehung der völkerrechtlichen Grenzen deutscher Hoheitsgewalt ist es dem deutschen Staat praktisch kaum möglich, im Ausland Anpassungsmaßnahmen zum Schutz der dort lebenden Menschen zu treffen (vgl. Dederer, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 248 Rn. 107 m.w.N.; Sachs, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Vorbem. Art. 1 Rn. 20; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 18; siehe auch Badura, in: Merten/Papier, HGRe Bd. II, 2006, § 47 Rn. 20; Herdegen, in: Maunz/Dürig, GG, 92. EL August 2020, Art. 1 Abs. 3 Rn. 80). Die erforderlichen Maßnahmen auszuwählen und zu ergreifen ist vielmehr Aufgabe der betroffenen Staaten. Während im Inland Maßnahmen wie die Reduktion der Inanspruchnahme von Freiflächen oder Rückbau, Entsiegelung, Renaturierung und Aufforstung geeigneter Flächen und die Etablierung resistenter Pflanzensorten grundsätzlich realisierbar sind, ist dem deutschen Staat dies im Ausland offenkundig nicht möglich. Dies illustriert auch ein Blick auf einige der vom IPCC weltweit für möglich und erforderlich gehaltenen Anpassungsmaßnahmen (IPCC, Climate Change 2014, Impacts, Adaptions and Vulnerability, 2014, S. 840 ff.), zu denen insbesondere die Veränderung vorhandener Infrastruktur zählt, um besser vor Hitze, Wind und Überflutung schützen zu können. Der IPCC nennt in zyklon- und flutgefährdeten Gebieten niedrig und aerodynamisch gestaltete Gebäude, Abwassersysteme, Deiche, Hochwasserdämme, Aufschüttung von Stränden, Gebäude-sanierung, in Städten nachhaltige Infrastruktur wie etwa begrünte Dächer, Parkanlagen und versickerungsfähige Verkehrsflächen und in der Landwirtschaft effiziente Bewässerungssysteme und die Etablierung von Pflanzen mit hoher Trockentoleranz, aber etwa auch Umsiedlungen (IPCC, a.a.O., S. 844 ff.). Nichts davon könnte der deutsche Staat in der Heimat der Beschwerdeführenden selbst durchführen. Schon deshalb könnte eine Schutzpflicht nicht gleichen Inhalts sein wie gegenüber in Deutschland lebenden Menschen.

179 Dies schließt nicht aus, dass Deutschland politisch oder völkerrechtlich Verantwortung dafür übernimmt, dass in den ärmeren und noch härter getroffenen Ländern positive Maßnahmen zum Schutz der Menschen durchgeführt werden können (Bundesregierung, Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2008, S. 54 ff.; Bundesregierung, Zweiter Fortschrittsbericht zur Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel, 2020, S. 60 f.). Art. 9 Abs. 1 PA bestimmt ausdrücklich, dass die Vertragsparteien, die entwickelte Länder sind, finanzielle Mittel bereitstellen, um Vertragsparteien, die Entwicklungsländer sind, auch bei der Anpassung zu unterstützen (vgl. zu unterschiedlichen Verantwortlichkeiten im Klimaschutz insbesondere Art. 2 Abs. 2 PA).

180 3. Auch wenn der deutsche Staat durch Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG zum Schutz der Beschwerdeführenden aus Bangladesch und Nepal verpflichtet sein sollte, zur Begrenzung des Temperaturanstiegs beizutragen, wäre eine solche Schutzpflicht durch die angegriffenen Regelungen nicht verletzt. Wie gesehen, kann dem Gesetzgeber nicht vorgehalten werden, Maßnahmen zur Begrenzung des Klimawandels überhaupt nicht getroffen oder lediglich solche Regelungen getroffen und Maßnahmen ergriffen zu haben, die offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich wären, das gebotene Schutzziel zu erreichen (oben Rn. 154 ff.). Insbesondere ist Deutschland dem Pariser Klimaschutzübereinkommen beigetreten und hat der Bundesgesetzgeber in § 1 Satz 3 KSG sowohl die Verpflichtung nach dem Übereinkommen als auch das Bekenntnis der Bundesrepublik Deutschland, Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel zu verfolgen, zur Grundlage des Klimaschutzgesetzes gemacht. In § 3 Abs. 1 Satz 2 und in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 sind konkrete Reduktionsvorgaben bis 2030 geregelt. In zahlreichen anderen Gesetzen sind Maßnahmen zur Begrenzung des Klimawandels getroffen.

181 Das bei inländischen Sachverhalten an Schutzvorkehrungen darüber hinaus anzulegende Kriterium, dass diese nicht erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben dürfen (vgl. BVerfGE 142, 313 <337 f. Rn. 70>; stRspr), könnte auf eine gegen die Gefahren des Klimawandels gerichtete Schutzpflicht gegenüber den im Ausland lebenden Beschwerdeführenden nicht zur Anwendung kommen. Auch insoweit bedürfte der Prüfungsmaßstab angesichts der Besonderheiten einer Schutzpflicht gegenüber Menschen im Ausland einer Modifikation. Ob Schutzvorkehrungen gegen die Gefahren des Klimawandels erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben, könnte nicht isoliert anhand der zur Vermeidung des Klimawandels getätigten Maßnahmen beantwortet werden. Vielmehr hinge dies auch davon ab, welche Anpassungsmaßnahmen zum Schutz vor den Folgen des Klimawandels möglich sind. Das ist bei Auslandssachverhalten im Grunde nicht anders als bei Inlandssachverhalten (dazu oben Rn. 154, 164, 177). Der Unterschied liegt vielmehr darin, dass dem deutschen Staat bei Auslandssachverhalten Anpassungsmaßnahmen als Schutzvorkehrungen nicht zur Verfügung stünden (oben Rn. 178). Er hätte damit nur auf einen Teil der zum Schutz vor dem Klimawandel im Ausland möglichen und erforderlichen Vorkehrungen Zugriff. Ob die Maßnahmen zum Schutz der Grundrechte ausreichen oder nicht, ließe sich aber erst in der Zusammenschau der Klimaschutzmaßnahmen mit den möglichen Anpassungsmaßnahmen beurteilen. Bei der Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten ergänzen sich Emissionsminderung und Anpassungsmaßnahmen und stehen in einem untrennbaren Zusammenhang. Insoweit könnte die Verletzung einer etwaigen Schutzpflicht also nicht festgestellt werden. Vielmehr hätten die Bundesrepu-blik Deutschland und insbesondere der deutsche Gesetzgeber dieser Schutzpflicht durch das internationale Eintreten für den Klimaschutz und durch konkrete Maßnahmen zur Umsetzung des international zum Klimaschutz Vereinbarten genügt (oben Rn. 154 ff.).

III.

182 Der Gesetzgeber hat hingegen Grundrechte verletzt, weil er keine ausreichenden Vorkehrungen getroffen hat, die — wegen der gesetzlich bis 2030 zugelassenen Emissionen in späteren Zeiträumen möglicherweise sehr hohen -Emissionsminderungspflichten grundrechtsschonend zu bewältigen. Insoweit verletzen § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 die Beschwerdeführenden in den Verfahren 1 BvR 96/20 und 1 BvR 288/20 und die Beschwerdeführenden zu 1) bis 11) in dem Verfahren 1 BvR 2656/18 schon jetzt in ihren Grundrechten.

183 Die Entscheidung des Gesetzgebers, bis zum Jahr 2030 die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 geregelte Menge an CO2-Emissionen zuzulassen, entfaltet eingriffsähnliche Vorwirkung auf die durch das Grundgesetz umfassend geschützte Freiheit der Beschwerdeführenden und bedarf verfassungsrechtlicher Rechtfertigung (1). Zwar ist die Gefährdung der Freiheitsrechte nicht bereits wegen einer Verletzung objektiven Verfassungsrechts verfassungswidrig; ein Verstoß gegen Art. 20a GG kann nicht festgestellt werden (2 a). § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 sind jedoch insoweit verfassungswidrig, als sie unverhältnismäßige Gefahren der Beeinträchtigung künftiger grundrechtlicher Freiheit begründen. Weil die in den beiden Vorschriften bis 2030 vorgesehenen Emissionsmengen die nach 2030 unter Wahrung des verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutzes noch verbleibenden Emissionsmöglichkeiten erheblich reduzieren, muss der Gesetzgeber zur Gewährleistung eines freiheitsschonenden Übergangs in die Klimaneutralität hinreichende Vorkehrungen treffen. Das Grundgesetz verpflichtet unter bestimmten Voraussetzungen zur Sicherung grundrechtsgeschützter Freiheit über die Zeit und zur verhältnismäßigen Verteilung von Freiheitschancen über die Generationen. Als intertemporale Freiheitssicherung schützen die Grundrechte die Beschwerdeführenden hier vor einer einseitigen Verlagerung der durch Art. 20a GG aufgegebenen Treibhausgasminderungslast in die Zukunft (dazu bereits oben Rn. 117 ff.). Insoweit fehlen Mindestregelungen über Reduktionserfordernisse nach 2030, die geeignet wären, einer notwendigen Entwicklung klimaneutraler Techniken und Praktiken rechtzeitig grundlegende Orientierung und Anreiz zu bieten (2 b).

184 1. a) Die Entscheidung des Gesetzgebers, bis zum Jahr 2030 die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 geregelte Menge an CO2-Emissionen zuzulassen, entfaltet eingriffsähnliche Vorwirkung auf die durch das Grundgesetz geschützte Freiheit der Beschwerdeführenden. Das Grundgesetz schützt sämtliche menschlichen Freiheitsbetätigungen durch spezielle Freiheitsgrundrechte und jedenfalls durch die in Art. 2 Abs. 1 GG als dem grundlegenden „allgemeinen Freiheitsrecht“ (vgl. Alexy, Theorie der Grundrechte, 1985, S. 309 ff.; Eifert, in: Herdegen/Masing/Poscher/Gärditz <Hrsg.>, Handbuch des Verfassungsrechts, 2021, § 18 Rn. 39 ff. m.w.N.) verbürgte allgemeine Handlungsfreiheit (grundlegend BVerfGE 6, 32 <36 f.>; stRspr). Geschützt ist auch die aktuell noch hohe Zahl an Verhaltensweisen des täglichen Lebens, des Arbeitens und des Wirtschaftens (oben Rn. 37), die unmittelbar oder mittelbar dazu führen, dass CO2-Emissionen in die Erdatmosphäre gelangen.

185 Allerdings unterliegt jede solche Freiheitsausübung den vom Gesetzgeber zum Schutz des Klimas nach Art. 20a GG wie auch zur Erfüllung grundrechtlicher Schutzpflichten zu ziehenden Grenzen. Die Möglichkeiten, von grundrechtlich geschützter Freiheit in einer Weise Gebrauch zu machen, die direkt oder indirekt mit CO2-Emissionen verbunden ist, stoßen an verfassungsrechtliche Grenzen, weil CO2-Emissionen nach derzeitigem Stand im Wesentlichen unumkehrbar zur Erwärmung der Erde beitragen, der Gesetzgeber einen ad infinitum fortschreitenden Klimawandel aber von Verfassungs wegen nicht tatenlos hinnehmen darf. Verfassungsrechtlich maßgeblich ist insoweit das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG (vgl. BVerfGE 118, 79 <110 f.>; 137, 350 <368 f. Rn. 47, 378 Rn. 73>; 155, 238 <278 Rn. 100>), das vom Gesetzgeber durch das Ziel konkretisiert ist, die Erwärmung der Erde auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen (unten Rn. 208 ff.). Geht das dieser Temperaturschwelle entsprechende CO2-Budget zur Neige, dürfen Verhaltensweisen, die direkt oder indirekt mit CO2-Emissionen verbunden sind, nur noch zugelassen werden, soweit sich die entsprechenden Grundrechte in der Abwägung mit dem Klimaschutz durchsetzen können. Dabei nimmt das relative Gewicht der Freiheitsbetätigung bei fortschreitendem Klimawandel aufgrund der immer intensiveren Umweltbelastungen immer weiter ab.

186 Vor diesem Hintergrund begründen Vorschriften, die jetzt CO2-Emissionen zulassen, eine unumkehrbar angelegte rechtliche Gefährdung künftiger Freiheit, weil sich mit jeder CO2-Emissionsmenge, die heute zugelassen wird, das verfassungsrechtlich vorgezeichnete Restbudget irreversibel verkleinert und CO2-relevanter Freiheitsgebrauch stärkeren, verfassungsrechtlich gebotenen Restriktionen ausgesetzt sein wird (näher oben Rn. 117 ff.). Zwar müsste CO2-relevanter Freiheitsgebrauch irgendwann ohnehin im Wesentlichen unterbunden werden, weil sich die Erderwärmung nur anhalten lässt, wenn die anthropogene CO2-Konzentration in der Erdatmosphäre nicht mehr weiter steigt. Ein schneller Verbrauch des CO2-Budgets schon bis 2030 verschärft jedoch das Risiko schwerwiegender Freiheitseinbußen, weil damit die Zeitspanne für technische und soziale Entwicklungen knapper wird, mit deren Hilfe die Umstellung von der heute noch umfassend mit CO2-Emissionen verbundenen Lebensweise auf klimaneutrale Verhaltensweisen freiheitsschonend vollzogen werden könnte (oben Rn. 121). Je kleiner das Restbudget und je höher das Emissionsniveau ist, desto kürzer ist die verbleibende Zeit für die erforderlichen Entwicklungen. Je weniger aber auf solche Entwicklungen zurückgegriffen werden kann, desto empfindlicher werden die Grundrechtsberechtigten von den bei schwindendem CO2-Budget verfassungsrechtlich immer drängenderen Beschränkungen CO2-relevanter Verhaltensweisen getroffen.

187 Konkret herbeigeführt wird die Gefährdung durch jene Regelungen, die festlegen, welche CO2-Emissionsmengen heute zulässig sind. Im geltenden Klimaschutzrecht sind das § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2. Der Verbrauch der dort bis 2030 geregelten Jahresemissionsmengen verzehrt notwendig und unumkehrbar Teile des verbleibenden CO2-Budgets. Diese beiden Vorschriften entscheiden also auch darüber mit, wieviel Zeit für jene Transformationen bleibt, die zur Sicherung von Freiheit unter gleichzeitiger Wahrung des Klimaschutzgebots erforderlich sind. Die durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 zugelassenen Jahresemissionsmengen haben damit eine unausweichliche, eingriffsähnliche Vorwirkung auf die nach 2030 bleibenden Möglichkeiten, von der grundrechtlich geschützten Freiheit tatsächlich Gebrauch zu machen. Diese Vorwirkung ist nicht bloß faktischer Art, sondern ist rechtlich vermittelt: Es ist das Verfassungsrecht selbst, das mit jedem Anteil, der vom endlichen CO2-Budget verzehrt wird, umso dringender aufgibt, weitere CO2-relevante Freiheitsausübung zu unterbinden. Diese rechtlich vermittelte eingriffsähnliche Vorwirkung aktueller Emissionsmengenregelungen bedarf wegen der gegenwärtig weitestgehend irreversiblen Wirkung der einmal zugelassenen und in die Erdatmosphäre gelangten Emissionsmengen bereits heute verfassungsrechtlicher Rechtfertigung.

188 b) Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Gefahr künftiger Freiheitseinbußen setzt zum einen voraus, dass die beiden über das Ausmaß künftiger Freiheitseinbußen mitbestimmenden Vorschriften des Klimaschutzgesetzes mit elementaren Grundentscheidungen des Grundgesetzes vereinbar sind (aa). Zum anderen dürfen sie nicht zu unverhältnismäßigen Belastungen der künftigen Freiheit der Beschwerdeführenden führen (bb).

189 aa) Grundrechtseingriffe lassen sich verfassungsrechtlich nur rechtfertigen, wenn die zugrunde liegenden Regelungen den elementaren Grundentscheidungen und allgemeinen Verfassungsgrundsätzen des Grundgesetzes entsprechen (vgl. grundlegend BVerfGE 6, 32 <41>; stRspr). Das gilt angesichts ihrer eingriffsähnlichen Vorwirkung auf grundrechtlich geschützte Freiheit auch für § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2.

190 Eine solche grundlegende Verfassungsbestimmung enthält Art. 20a GG (vgl. BVerfGE 128, 1 <48>; 134, 242 <339 Rn. 289>). Die Vereinbarkeit mit Art. 20a GG ist daher Voraussetzung für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen (vgl. bereits BVerfGE 134, 242 <339 Rn. 289, 342 f. Rn. 298, 354 f. Rn. 327>; so auch Kahl, JZ 2010, 668 <670 Fn. 17>; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 85; Murswiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 74; Cremer, ZUR 2019, 278 <280>; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 25; offen gelassen in BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 10. November 2009 — 1 BvR 1178/07 —, Rn. 32). Auch die Gefährdung künftiger Freiheit durch § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 wäre demnach verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen, wenn die Vorschriften gegen Art. 20a GG verstießen, weil der verfassungsrechtlich gebotene Klimaschutz nach den dort bis 2030 zugelassenen Emissionsmengen nach 2030 nicht mehr realisiert werden könnte.

191 Gleiches könnte für die objektivrechtliche Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Bezug auf Leben und körperliche Unversehrtheit künftiger Generationen gelten (dazu oben Rn. 146). Auch sie würde durch eine übermäßige Zulassung von CO2-Emissionen verletzt, wenn der Klimawandel damit unweigerlich menschengefährdende Ausmaße annähme. Ob dies der hier zu beurteilenden Rechtfertigung der eingriffsähnlichen Vorwirkung auf die Freiheitsrechte entgegenstünde, bedarf keiner Klärung, weil Anforderungen der objektivrechtlichen Schutzpflicht des Staates aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in Bezug auf Leben und körperliche Unversehrtheit künftiger Generationen hier inhaltlich nicht über die Anforderungen des Klimaschutzgebots hinausgingen.

192 bb) Weitere Anforderungen an die verfassungsrechtliche Rechtfertigung ergeben sich aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Die Grundrechte verpflichten den Gesetzgeber, die nach Art. 20a GG verfassungsrechtlich notwendigen Reduktionen von CO2-Emissionen bis hin zur Klimaneutralität vorausschauend so zu gestalten, dass die damit verbundenen Freiheitseinbußen trotz steigender Klimaschutzanforderungen weiterhin zumutbar ausfallen und die Reduktionslasten über die Zeit und zwischen den Generationen nicht einseitig zulasten der Zukunft verteilt sind (vgl. Kreuter-Kirchhof, DVBl 2017, 97 <102>; Meyer, NJW 2020, 894 <896 f.>; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 24; siehe auch Kube, in: Kahl <Hrsg.>, Nachhaltigkeit durch Organisation und Verfahren, 2016, S. 137 <143 f., 150 ff.> m.w.N.). Aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit folgt, dass nicht einer Generation zugestanden werden darf, unter vergleichsweise milder Reduktionslast große Teile des CO2-Budgets zu verbrauchen, wenn damit zugleich den nachfolgenden Generationen eine — von den Beschwerdeführenden als „Vollbremsung“ bezeichnete — radikale Reduktionslast überlassen und deren Leben schwerwiegenden Freiheitseinbußen ausgesetzt würde. Zwar können selbst gravierende Freiheitseinbußen künftig zum Schutz des Klimas verhältnismäßig und gerechtfertigt sein; gerade aus dieser künftigen Rechtfertigbarkeit droht ja die Gefahr, erhebliche Freiheitseinbußen hinnehmen zu müssen (oben Rn. 117, 120). Weil die Weichen für künftige Freiheitsbelastungen aber bereits durch die aktuelle Regelung zulässiger Emissionsmengen gestellt werden, muss deren Auswirkung auf künftige Freiheit aus heutiger Sicht und zum jetzigen Zeitpunkt — in dem die Weichen noch umgestellt werden können — verhältnismäßig sein.

193 Der objektivrechtliche Schutzauftrag des Art. 20a GG bestätigt dies. Wenn Art. 20a GG den Staat verpflichtet, die natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen zu schützen, zielt das zunächst vor allem darauf, den künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen zu erhalten. Zugleich betrifft dies jedoch auch die Verteilung von Umweltschutzlasten zwischen den Generationen. Der Schutzauftrag des Art. 20a GG schließt die Notwendigkeit ein, mit den natürlichen Lebensgrundlagen so sorgsam umzugehen und sie der Nachwelt in solchem Zustand zu hinterlassen, dass nachfolgende Generationen diese nicht nur um den Preis radikaler eigener Enthaltsamkeit weiter bewahren könnten (vgl. Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 535 m.w.N.).

194 Muss demnach eine zu kurzsichtige und damit einseitige Verteilung von Freiheit und Reduktionslasten zulasten der Zukunft verhindert werden, verlangt das hier, dass das knappe CO2-Restbudget hinreichend schonend aufgezehrt und so Zeit gewonnen wird, rechtzeitig erforderliche Transformationen einzuleiten, welche die Freiheitseinbußen durch die verfassungsrechtlich unausweichliche Reduktion von CO2-Emissionen und CO2-relevantem Freiheitsgebrauch lindern, indem sie CO2-neutrale Verhaltensalternativen verfügbar machen. Die beanstandeten Regelungen wären verfassungswidrig, wenn sie zuließen, dass so viel vom verbleibenden Budget verzehrt würde, dass die künftigen Freiheitseinbußen aus heutiger Sicht unweigerlich unzumutbare Ausmaße annähmen, weil für lindernde Entwicklungen und Transformationen keine Zeit mehr bliebe. Lässt sich angesichts der vielfältigen Ungewissheit, wie groß das verbleibende CO2-Budget künftig tatsächlich sein wird (unten Rn. 220 ff.), nicht mit Sicherheit feststellen oder ausschließen, dass es zu solchen aus heutiger Sicht unzumutbaren Freiheitseinbußen kommen muss, können heute aber doch Maßnahmen geboten sein, die ein solches Risiko wenigstens begrenzen. Nehmen Vorschriften ein Risiko erheblicher Grundrechtsbeeinträchtigung in Kauf, können die Grundrechte je nach der Art und Schwere der Folgen gebieten, rechtliche Regelungen so auszugestalten, dass auch die Gefahr von Grundrechtsverletzungen eingedämmt bleibt (grundlegend BVerfGE 49, 89 <141 f.>). Ohnehin schützt das Verhältnismäßigkeitsgebot nicht erst vor absoluter Unzumutbarkeit, sondern gebietet auch zuvor schon einen schonenden Umgang mit grundrechtlich geschützter Freiheit. Danach kann der Gesetzgeber hier verpflichtet sein, vorausschauend Vorkehrungen zur grundrechtsschonenden Bewältigung der nach 2030 drohenden Reduktionslast zu treffen (unten Rn. 244 ff.).

195 2. Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 getroffene Regelung der bis zum Jahr 2030 zulässigen Emissionsmengen ist mit Blick auf die hierdurch in späteren Reduktionsphasen erheblich gefährdete Freiheit verfassungsrechtlich nicht ohne weitere Vorkehrungen verfassungsgemäß. Die Grundrechtsvorwirkung dieser Emissionsmengenregelungen ist verfassungsrechtlich nicht vollständig zu rechtfertigen. Zwar bestehen im Ergebnis keine durchgreifenden Bedenken gegen die Vereinbarkeit mit objektivrechtlichen Maßgaben des Verfassungsrechts. Es kann nicht festgestellt werden, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 gegen das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG verstoßen (a). Die Regelungen sind jedoch insoweit verfassungswidrig, als sie die derzeit nicht hinreichend eingedämmte Gefahr schwerwiegender Grundrechtsbeeinträchtigungen in der Zukunft begründen. Weil die in den beiden Vorschriften bis 2030 vorgesehenen Emissionsmengen die anschließend im Einklang mit Art. 20a GG verbleibenden Emissionsmöglichkeiten erheblich reduzieren, müssen zur Gewährleistung eines freiheitsschonenden Übergangs zur Klimaneutralität hinreichende Vorkehrungen getroffen werden, um die ab 2031 auf die Beschwerdeführenden zukommende Reduktionslast zu erleichtern und die damit verbundene Grundrechtsgefährdung einzudämmen. Dazu sind die Maßgaben für die weiteren Reduktionserfordernisse nach 2030 so auszugestalten, dass sie hinreichende Orientierung und Anreiz für die Entwicklung sowie die umfassende Implementierung klimaneutraler Techniken und Praktiken bieten. Hieran fehlt es bislang (b).

196 a) Die Rechtfertigung der Grundrechtsvorwirkung von § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 setzt voraus, dass die angegriffenen Regelungen auch mit objektivem Verfassungsrecht vereinbar sind (oben Rn. 189 ff.). Maßgebliche Anforderungen ergeben sich insoweit aus Art. 20a GG, der das Gebot des Klimaschutzes enthält (aa). Derzeit kann nicht festgestellt werden, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 (bb) oder die bislang zum Klimaschutz konkret getroffenen Einzelmaßnahmen (cc) gegen das Klimaschutzgebot verstoßen. Gegen Art. 20a GG hat der Gesetzgeber auch nicht wegen fehlender Tatsachenaufklärung oder mangels Begründung des Klimaschutzgesetzes verstoßen (dd). Indessen bleibt dem Gesetzgeber aufgegeben, sein in Konkretisierung von Art. 20a GG bekundetes Bemühen zu realisieren, den Temperaturanstieg möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen (ee).

197 aa) Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz (1). Der Klimaschutzverpflichtung steht nicht entgegen, dass der globale Charakter von Klima und Erd-erwärmung eine Lösung der Probleme des Klimawandels durch einen Staat allein ausschließt, prägt jedoch deren Inhalt. Weil der deutsche Gesetzgeber den durch Art. 20a GG aufgegebenen Klimaschutz wegen der globalen Natur des Klimawandels allein nicht erreichen könnte, verlangt Art. 20a GG auch, Lösungen auf internationaler Ebene zu suchen (2). Der offene Normgehalt von Art. 20a GG und die dort explizit formulierte Verweisung auf die Gesetzgebung schließen eine verfassungsgerichtliche Kontrolle der Einhaltung des Klimaschutzgebots nicht aus; Art. 20a GG ist eine justiziable Rechtsnorm, die den politischen Prozess zugunsten ökologischer Belange auch mit Blick auf die besonders betroffenen künftigen Generationen binden soll (3). Durch § 1 Satz 3 KSG ist das Klimaschutzziel verfassungsrechtlich maßgeblich und zulässig dahingehend konkretisiert, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen (4).

198 (1) Art. 20a GG verpflichtet den Staat zum Klimaschutz (vgl. BVerfGE 118, 79 <110 f.>; 137, 350 <368 f. Rn. 47, 378 Rn. 73>; 155, 238 <278 Rn. 100>). Zentrale Leitgröße für den klimatischen Zustand des Erdsystems insgesamt ist die mittlere Temperatur der Erde. Entsprechend zielt das Klimaschutzgebot im Kern auf die Einhaltung einer Temperaturschwelle, bei der die durch Menschen verursachte Erwärmung der Erde angehalten werden soll. Die gegenwärtig zu beobachtende Erderwärmung resultiert aus anthropogenen Treibhausgasemissionen, die in die Erdatmosphäre gelangen. Um die Erderwärmung bei der verfassungsrechtlich maßgeblichen Temperaturschwelle (unten Rn. 208 ff.) anzuhalten, muss eine weitere Anreicherung der Treibhausgaskonzentration in der Erdatmosphäre über diese Schwelle hinaus verhindert werden. Denn die Treibhausgaskonzentration und der daraus über die Erderwärmung resultierende Klimawandel sind nach derzeitigem Stand weitgehend unumkehrbar. Geboten sind daher vor allem Maßnahmen zur Reduktion von Treibhausgasemissionen (vgl. bereits BVerfGE 118, 79 <110>). Sind die verfassungsrechtlichen Grenzen der weiteren Erderwärmung erreicht, verpflichtet das verfassungsrechtliche Klimaschutzgebot dazu, Treibhausgasemissionen auf ein für die Treibhausgaskonzentration in der Erdatmosphäre neutrales Maß zu begrenzen (vgl. auch § 1 Satz 3 und § 2 Nr. 9 KSG). Insofern zielt Art. 20a GG auch auf die Herstellung von Klimaneutralität. Art. 20a GG genießt indessen keinen unbedingten Vorrang gegenüber anderen Belangen, sondern ist im Konfliktfall in einen Ausgleich mit anderen Verfassungsrechtsgütern und Verfassungsprinzipien zu bringen (vgl. BTDrucks 12/6633, S. 6 f.; BVerfGE 127, 293 <328> zum Tierschutz; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 46; Murswiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 55; Huster/Rux, in: BeckOK, GG, 45. Ed. 15.11.2020, Art. 20a Rn. 44; Kloepfer, in: Bonner Kommentar zum GG, April 2020, Art. 20a Rn. 60 ff.; Scholz, in: Maunz/ Dürig, GG, 92. EL August 2020, Art. 20a Rn. 41 ff.; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 16. Aufl. 2020, Art. 20a Rn. 14; Epiney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 47 ff.). Das gilt auch für das darin enthaltene Klimaschutzgebot. Wegen der nach heutigem Stand weitestgehenden Unumkehrbarkeit des Klimawandels wäre eine Überschreitung der zum Schutz des Klimas einzuhaltenden Temperaturschwelle jedoch nur unter engen Voraussetzungen — etwa zum Schutz von Grundrechten — zu rechtfertigen. Zudem nimmt das relative Gewicht des Klimaschutzgebots in der Abwägung bei fortschreitendem Klimawandel weiter zu.

199 (2) Der Klimaschutzverpflichtung aus Art. 20a GG steht nicht entgegen, dass Klima und Klimaerwärmung globale Phänomene sind und die Probleme des Klimawandels daher nicht durch die Klimaschutzbeiträge eines Staates allein gelöst werden können. Wie der Klimawandel selbst hat auch der Klimaschutzauftrag des Art. 20a GG von vornherein eine besondere internationale Dimension. Art. 20a GG verpflichtet den Staat, eine Lösung des Klimaschutzproblems gerade auch auf überstaatlicher Ebene zu suchen (a). In internationaler Einbettung können nationale Klimaschutzmaßnahmen die durch Art. 20a GG geforderte Wirkung entfalten; sie müssen zur Erfüllung des verfassungsrechtlichen Klimaschutzauftrags ergriffen werden, auch wenn sie für sich genommen das Klimaproblem nicht lösen könnten (b).

200 (a) Mit dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen auch für künftige Generationen verpflichtet Art. 20a GG auf ein Ziel, das der nationale Gesetzgeber für das Klima nicht allein, sondern nur in internationaler Kooperation erreichen kann. Das liegt an den tatsächlichen Gegebenheiten des Klimawandels und des Klimaschutzes. Das Problem der Erderwärmung und deren (rechtliche) Bekämpfung sind genuin globaler Natur (vgl. Ismer, Klimaschutz als Rechtsproblem, 2014, S. 16; Saurer, NVwZ 2017, 1574 f.; Franzius, ZUR 2017, 515 ff.; Kreuter-Kirchhof, DVBl 2017, 97 <98>; Buck/ Verheyen, in: Koch/Hofmann/Reese, Handbuch Umweltrecht, 5. Aufl. 2018, § 1 Rn. 2; Groß, EurUP 2019, 353 <362>; Meyer, NJW 2020, 894 <898>). Kein Staat kann die globale Erwärmung allein verhindern. Zugleich trägt jede Emission aus jedem Staat gleichermaßen zum Klimawandel bei (siehe auch Rechtbank Den Haag, Urteil vom 24. Juni 2015, C/09/456689 / HA ZA 13-1396, Rn. 4.90). Eine Lösung des globalen Klimaproblems ist nur möglich, wenn weltweit Maßnahmen zum Klimaschutz ergriffen werden.

201 Als Klimaschutzgebot enthält Art. 20a GG damit eine Verpflichtung, die über das dem einzelnen Staat allein verfügbare nationale Recht zwangsläufig hinausdeutet und als Verweisung auch auf die Ebene internationalen Handelns zu verstehen ist. Das verfassungsrechtliche Klimaschutzgebot hat so von vornherein auch eine „internationale Dimension“ (Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 11). Es verlangt vom Staat international ausgerichtetes Handeln zum globalen Schutz des Klimas und verpflichtet insbesondere die Bundesregierung, im Rahmen internationaler Abstimmung (zum Beispiel durch Verhandlungen, in Verträgen oder in Organisationen) auf Klimaschutz hinzuwirken (siehe dazu bereits am Rande BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Ersten Senats vom 26. Mai 1998 — 1 BvR 180/88 —, Rn. 23; vgl. Groß, ZUR 2009, 364 <366 f.> m.w.N.; ders., NVwZ 2011, 129 <130>; Dederer, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 248 Rn. 72 m.w.N.; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 64; Wolff, in: Hömig/Wolff, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 5; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 18; Sommermann, in: v.Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 20a Rn. 24). Dabei erschöpft sich die internationale Dimension des Art. 20a GG als Klimaschutzgebot nicht in dem Auftrag, auf internationaler Ebene eine Lösung des Klimaproblems zu suchen und dafür möglichst eine Vereinbarung zu treffen. Vielmehr schließt das verfassungsrechtliche Klimaschutzgebot die Umsetzung vereinbarter Lösungen ein (vgl. Frank, NVwZ 2016, 1599 ff.; siehe auch Gärditz, ZUR 2018, 663 <664>). Zu nationalem Klimaschutz verpflichtete Art. 20a GG zudem auch, wenn es nicht gelänge, die internationale Kooperation in einem Abkommen rechtlich zu formalisieren. Die staatlichen Organe sind unabhängig von einem solchen Abkommen zum Klimaschutz verpflichtet, müssten aber weiterhin zugleich Chancen der Effektuierung nationaler Klimaschutzanstrengungen in internationaler Einbindung suchen.

202 (b) So oder so kann dem Gebot, nationale Klimaschutzmaßnahmen zu ergreifen, nicht entgegengehalten werden, sie könnten den Klimawandel nicht stoppen. Zwar wäre Deutschland nicht allein in der Lage, den Klimawandel anzuhalten. Das isolierte Handeln der Bundesrepublik ist für Klimawandel und Klimaschutz offensichtlich nicht umfänglich kausal. Der Klimawandel kann nur dann angehalten werden, wenn weltweit Klimaneutralität erreicht wird. Angesichts des weltweiten Reduktionserfordernisses ist der bei knapp 2 % liegende Anteil Deutschlands an den weltweiten CO2-Emissionen (vgl. BMU, Klimaschutz in Zahlen, Ausgabe 2020, S. 12) für sich genommen eher gering. Sind die Klimaschutzmaßnahmen Deutschlands aber in weltweite Klimaschutzbemühungen eingebunden, sind sie als Teil der Gesamtanstrengung geeignet, das Ende des Klimawandels herbeizuführen (vgl. Buser, DVBl 2020, 1389 <1394>; siehe auch Dederer, in: Isensee/Kirchhof, HStR XI, 3. Aufl. 2013, § 248 Rn. 74).

203 Dabei könnte sich der Staat seiner Verantwortung auch nicht durch den Hinweis auf die Treibhausgasemissionen in anderen Staaten entziehen (vgl. VG Berlin, Urteil vom 31. Oktober 2019 — 10 K 412.18 —, Rn. 74; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005 — 7 C 26/04 —, Rn. 35 f.; High Court of New Zealand, Judgement of 2. November 2017, CIV 2015-485-919 [2017] NZHC 733, Rn. 133 f.; Gerechtshof Den Haag, Urteil vom 9. Oktober 2018, 200.178.245/01, Ziffer 64; Hoge Raad der Niederlande, Urteil vom 20. Dezember 2019, 19/00135, Ziffer 5.7.7; United States Court of Appeals for the Ninth Circuit, Urteil vom 17. Januar 2020, No. 18-36082, S. 19 f.). Aus der spezifischen Angewiesenheit auf die internationale Staatengemeinschaft folgt vielmehr umgekehrt die verfassungsrechtliche Notwendigkeit, eigene, möglichst international vereinbarte Maßnahmen zum Klimaschutz tatsächlich zu ergreifen. Gerade weil der Staat das ihm in Art. 20a GG auferlegte Klimaschutzgebot nur in internationalem Zusammenwirken erfolgreich umsetzen kann, darf er für andere Staaten keine Anreize setzen, dieses Zusammenwirken zu unterlaufen. Er soll durch sein eigenes Handeln auch internationales Vertrauen stärken, dass Klimaschutz, insbesondere eine Umsetzung vertraglich vereinbarter Klimaschutzziele, auch mit Blick auf grundrechtliche Freiheiten zu lebenswerten Bedingungen gelingen kann. Die praktische Lösung des globalen Klimaschutzproblems ist insofern maßgeblich auf das wechselseitige Vertrauen in den Realisierungswillen der anderen angewiesen.

204 Das Pariser Übereinkommen hat das wechselseitige Vertrauen in besonderer Weise zur Wirkungsvoraussetzung gemacht. In Art. 2 Abs. 1 lit. a PA haben sich die Vertragsstaaten auf ein Klimaschutzziel (deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C) verständigt, ohne sich aber zu konkreten Reduktionsmaßnahmen zu verpflichten. Das Pariser Übereinkommen installiert insoweit einen freiwilligen Mechanismus, nach dem die Vertragsstaaten ihre Maßnahmen zur Erreichung des vertraglichen Temperaturziels selbst festsetzen, aber transparent machen müssen. Die Transparenzregelungen bezwecken, dass alle Staaten Vertrauen und Zuversicht in das zielkonforme Agieren der anderen Staaten setzen können (vgl. Franzius, ZUR 2017, 515 <519>; Gärditz, ZUR 2018, 663 <668 f.>) und so ihrerseits Anreize haben, die international vereinbarten Klimaschutzziele tatsächlich zu verfolgen (vgl. Frank, NVwZ 2016, 1599 f.; Gärditz, ZUR 2018, 663 <667 f.>; Buser, DVBl 2020, 1389 <1393>; vgl. auch Böhringer, ZaöRV 2016, 753 <795>; Saurer, NVwZ 2017, 1574 <1575 f.>; Voland/Engel, NVwZ 2019, 1785 <1786>). Die Schaffung und der Erhalt von Vertrauen in die Erfüllungsbereitschaft der Vertragsstaaten gelten damit als Schlüssel zur Effektivität des internationalen Klimaschutzabkommens. Das Abkommen setzt gerade darauf, dass die einzelnen Staaten ihren eigenen Beitrag leisten. Verfassungsrechtlich ist dies insofern bedeutsam, als der durch Art. 20a GG gewiesene Weg zu global effektivem Klimaschutz derzeit vor allem über dieses Abkommen führt.

205 (3) Der verfassungsgerichtlichen Überprüfung von § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 steht nicht etwa entgegen, dass Art. 20a GG kein justiziables Maß für die verfassungsrechtliche Bewertung konkreter Treibhausgasminderungsziele böte, sondern diese vollständig in Händen des Gesetzgebers lägen. Art. 20a GG ist eine justiziable Rechtsnorm. Das gilt auch für das darin enthaltene Klimaschutzgebot. Zwar bedarf der konkrete Gehalt des Art. 20a GG weiterer Konkretisierung. Bereits der Wortlaut des Art. 20a GG („Der Staat schützt […] die natürlichen Lebensgrundlagen […] durch die Gesetzgebung […].“) weist auf die besondere Bedeutung der Gesetzgebung hin, der hier eine Konkretisierungsprärogative zukommt (vgl. Steinberg, NJW 1996, 1985 <1991>; Sparwasser/Engel/Voßkuhle, Umweltrecht, 5. Aufl. 2003, S. 50; Sommermann, in: v.Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 20a Rn. 37; Kloepfer, Umweltrecht, 4. Aufl. 2016, S. 127 f. Rn. 45; Appel, in: Koch/Hofmann/Reese, Handbuch Umweltrecht, 5. Aufl. 2018, § 2 Rn. 113; Wolff, in: Hömig/Wolff, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 12. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 5; Kahl/Gärditz, Umweltrecht, 11. Aufl. 2019, S. 65 f.). Damit ist Art. 20a GG aber nicht unverbindliches Programm, sondern Rechtsnorm, die den Gesetzgeber bindet (vgl. BVerfGE 118, 79 <110> — Emissionshandel; siehe außerdem Waechter, NuR 1996, 321; Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 67; Epiney, in: v.Man-goldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 43; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 46; Huster/ Rux, in: GG BeckOK, 45. Ed., 15. November 2020, Art. 20a Rn. 30).

206 Diese Bindung darf nicht aufgegeben werden, indem die Konkretisierung des Art. 20a GG zu entnehmenden Schutzauftrags allein dem Gesetzgeber überlassen bliebe (vgl. Epiney, in: v.Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 58). Denn auch wenn Art. 20a GG die Gesetzgebung in die Konkretisierung seines materiellen Gehalts einbindet, soll dem politischen Prozess damit zugleich etwas entgegengesetzt sein. Die Verfassung begrenzt hier politische Entscheidungsspielräume, Maßnahmen zum Umweltschutz zu ergreifen oder es zu lassen. In Art. 20a GG ist der Umweltschutz zur Angelegenheit der Verfassung gemacht, weil ein demokratischer politischer Prozess über Wahlperioden kurzfristiger organisiert ist, damit aber strukturell Gefahr läuft, schwerfälliger auf langfristig zu verfolgende ökologische Belange zu reagieren und weil die besonders betroffenen künftigen Generationen heute naturgemäß keine eigene Stimme im politischen Willensbildungsprozess haben. Mit Blick auf diese institutionellen Bedingungen erlegt Art. 20a GG der demokratischen Entscheidung inhaltliche Bindungen auf (vgl. dazu Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998, S. 342, 431; Appel, Staatliche Zukunfts- und Entwicklungsvorsorge, 2005, S. 75; Eifert, in: KJ, Verfassungsrecht und gesellschaftliche Realität, 2009, S. 211 <216> m.w.N.; Kleiber, Der grundrechtliche Schutz künftiger Generationen, 2014, S. 5; Kube, in: Kahl <Hrsg.>, Nachhaltigkeit durch Organisation und Verfahren, 2016, S. 137 ff.; Gärditz, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 93. EL August 2020, Art. 20a GG Rn. 13). Diese durch Art. 20a GG angestrebte Bindung des politischen Prozesses drohte verloren zu gehen, wenn über den materiellen Gehalt des Art. 20a GG vollumfänglich im tendenziell kurzfristiger und an direkt artikulierbaren Interessen orientierten tagespolitischen Prozess entschieden würde.

207 Art. 20a GG lässt der Gesetzgebung allerdings erheblichen Gestaltungsspielraum. Grundsätzlich ist es auch nicht Aufgabe der Gerichte, aus der offenen Formulierung des Art. 20a GG konkret quantifizierbare Grenzen der Erderwärmung und damit korrespondierende Emissionsmengen oder Reduktionsvorgaben abzuleiten. Gleichwohl darf Art. 20a GG auch als Klimaschutzgebot nicht leerlaufen. Es bleibt auch insoweit Aufgabe verfassungsgerichtlicher Kontrolle, über die Wahrung der Grenzen des Art. 20a GG zu wachen (vgl. aber Wegener, ZRU 2019, 3 <10 ff.>). Es fehlt jeder An-haltspunkt dafür, dass Art. 20a GG anders als die anderen Bestimmungen des Grundgesetzes einen Regelungsgehalt hätte, dessen Auslegung und Anwendung richterlicher Kontrolle entzogen wäre.

208 (4) In Wahrnehmung seines Konkretisierungsauftrags und seiner Konkretisierungsprärogative hat der Gesetzgeber das Klimaschutzziel des Art. 20a GG aktuell durch § 1 Satz 3 KSG dahingehend bestimmt, dass der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Der gesetzgeberische Spielraum des Art. 20a GG ist damit derzeit nicht überschritten. Die Temperaturschwelle des § 1 Satz 3 KSG ist als verfassungsrechtlich maßgebliche Konkretisierung auch der verfassungsgerichtlichen Prüfung zugrundezulegen.

209 (a) Die in § 1 Satz 3 KSG genannte Temperaturschwelle ist als verfassungsrechtlich maßgebliche Konkretisierung des Klimaschutzziels des Grundgesetzes anzusehen. § 1 KSG bestimmt den Zweck des Klimaschutzgesetzes. Dort heißt es (Hervorhebung in Satz 3 hinzugefügt):

Zweck dieses Gesetzes ist es, zum Schutz vor den Auswirkungen des weltweiten Klimawandels die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele sowie die Einhaltung der europäischen Zielvorgaben zu gewährleisten. Die ökologischen, sozialen und ökonomischen Folgen werden berücksichtigt. Grundlage bildet die Verpflichtung nach dem Übereinkommen von Paris aufgrund der Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 Grad Celsius und möglichst auf 1,5 Grad Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist, um die Auswirkungen des weltweiten Klimawandels so gering wie möglich zu halten, sowie das Bekenntnis der Bundesrepublik Deutschland auf dem Klimagipfel der Vereinten Nationen am 23. September 2019 in New York, Treibhausgasneutralität bis 2050 als langfristiges Ziel zu verfolgen.

210 § 1 Satz 3 KSG bezeichnet die Verpflichtung nach dem Übereinkommen von Paris als Grundlage. Das Gesetz selbst will die genannte Temperaturschwelle damit als grundlegende Ausrichtung des Klimaschutzes verstanden wissen. Eine andere, ähnlich grundlegende Zielbestimmung findet sich im deutschen Klimaschutzrecht nicht. Dabei ist die gewählte Temperaturschwelle nicht allein Ausdruck des politisch aktuell Gewollten, sondern ist auch als Konkretisierung gerade des verfassungsrechtlich gebotenen Klimaschutzziels zu verstehen. Dafür spricht vor allem, dass es sich bei dem in § 1 Satz 3 KSG genannten Klimaschutzziel um die international vereinbarte Temperaturschwelle des Art. 2 Abs. 1 lit. a PA handelt, die der Gesetzgeber bewusst und ausdrücklich als solche zugrunde gelegt hat. In seiner verfassungsrechtlichen Bedeutung geht dies über die durch Vertragsgesetz gegebene Zustimmung des deutschen Gesetzgebers zum Pariser Übereinkommen hinaus. Dass das Paris-Ziel eigens als Grundlage des deutschen Klimaschutzgesetzes ausgewiesen ist, steht in einem besonderen Zusammenhang zu dem Klimaschutzgebot des Art. 20a GG. Wegen der genuin globalen Dimension des Klimawandels kann der Staat das Ziel des Art. 20a GG, den Klimawandel anzuhalten, letztlich nur in internationaler Kooperation erreichen. Dazu ist er mit dem Beitritt zum Pariser Übereinkommen tätig geworden, in dessen Rahmen er nun auch seine weitergehenden Klimaschutzverpflichtungen aus Art. 20a GG erfüllt (oben Rn. 201). Mit der Statuierung der Temperaturschwelle des Art. 2 Abs. 1 lit. a PA hat der Gesetzgeber die grundlegende Ausrichtung des nationalen Klimaschutzrechts gerade in der Weise bestimmt, die dem deutschen Staat eine Möglichkeit eröffnet, seinen verfassungsrechtlichen Auftrag zum Klimaschutz international eingebettet durch eigene Anstrengungen effektiv zu erfüllen.

211 (b) Der Gesetzgeber ist bei der Konkretisierung des Klimaschutzgebots des Art. 20a GG allerdings nicht völlig frei. Mit der im Pariser Übereinkommen und eigens noch einmal im Klimaschutzgesetz gewählten Temperaturmaßgabe ist der durch Art. 20a GG belassene Konkretisierungsspielraum derzeit aber gewahrt. Das gewählte Klimaschutzziel ist von der in Art. 20a GG angelegten Konkretisierungsprärogative des Gesetzgebers gedeckt. Das Pariser Übereinkommen ist im Dezember 2015 auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnisse angenommen worden, die in Vorbereitung der Klimakonferenz von Paris zusammengetragen worden waren (UNFCCC, Report on the structured expert dialogue 2013–2015 review, 2015, S. 18 Message 5, S. 31 Rn. 108). Zwar muss die Erwärmung nach Ansicht der Beschwerdeführenden weitergehend auf höchstens 1,5 °C begrenzt werden. Das entspricht verbreiteter Einschätzung und wird insbesondere auf den IPCC-Sonderbericht über die Folgen einer globalen Erwärmung um 1,5 °C von 2018 gestützt. Anlass zur Besorgnis gibt die in dem Sonderbericht enthaltene Einschätzung, dass die klimabedingten Risiken für natürliche und menschliche Systeme, vor allem die Wahrscheinlichkeit einer Überschreitung von Kipppunkten, bei einer Erwärmung um 2 °C höher sind als bei einer Erwärmung um 1,5 °C (oben Rn. 161). Wegen der erheblichen Unsicherheit, die in den vom IPCC angegebenen Spannbreiten und Ungewissheiten dokumentiert ist, lässt jedoch — wie schon die grundrechtlichen Schutzpflichten (oben Rn. 162 f.) — auch Art. 20a GG der Gesetzgebung bei der Bestimmung des Klimaschutzziels insofern Spielraum, die Gefahrenlagen und Risiken in politischer Verantwortung zu bewerten (vgl. BVerfGE 128, 1 <39>). Dass mit der Wahl des Paris-Ziels die Grenzen dieses gesetzgeberischen Spielraums verletzt sind, ist jedenfalls aktuell nicht erkennbar.

212 Neue hinreichend gesicherte Erkenntnisse über die Entwicklung der anthropogenen Erderwärmung oder deren Folgen und ihre Beherrschbarkeit könnten allerdings auch unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Entscheidungsspielraums eine andere Zielfestlegung im Rahmen des Art. 20a GG erforderlich machen. Das unterliegt der verfassungsgerichtlichen Kontrolle. Durch Art. 20a GG ist dem Gesetzgeber eine permanente Pflicht aufgegeben, das Umweltrecht den neuesten Entwicklungen und Erkenntnissen in der Wissenschaft anzupassen (vgl. BVerfGE 49, 89 <130, 132> zu Art. 1 Abs. 1 Satz 1 GG). Sollte sich das in Art. 2 Abs. 1 lit. a PA vereinbarte Temperaturziel als unzulänglich erweisen, ausreichenden Klimaschutz zu erzielen, aktualisiert sich auch die Verpflichtung aus Art. 20a GG, eine Lösung des Klimaschutzproblems auf internationaler Ebene zu suchen; es müsste insbesondere versucht werden, strengere Vereinbarungen zu erzielen. Hingegen müsste sich eine Neuausrichtung an schwächeren Klimaschutzzielen wegen des damit verbundenen ökologischen Rückschritts vor Art. 20a GG rechtfertigen lassen (vgl. dazu allgemein Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 71; Kluth, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, 51. EL 2016, Art. 20a Rn. 106; siehe auch Art. 4 Abs. 3 PA, § 3 Abs. 3 Satz 2 KSG), sofern nicht neuere hinreichend gesicherte Erkenntnisse in der Klima-forschung ergeben, dass die Erderwärmung geringeres Schädigungspotenzial hat, als dies derzeit zu befürchten ist.

213 (c) Als verfassungsrechtlich notwendige, grundlegende Konkretisierung des Art. 20a GG entfaltet die dem Klimaschutz in § 1 Satz 3 KSG zugrunde gelegte Temperaturmaßgabe ihrerseits verfassungsrechtliche Orientierungsfunktion. Auch für die verfassungsgerichtliche Kontrolle bildet sie die maßgebliche Konkretisierung des in Art. 20a GG enthaltenen Klimaschutzauftrags (vgl. zur gesetzlichen Konkretisierung von Art. 20a GG zum Tierschutz BVerfGE 127, 293 <328 f.>). Die angegriffenen Vorschriften über die zulässigen Emissionsmengen hieran zu messen, ist nicht etwa deshalb ausgeschlossen, weil der Gesetzgeber das grundlegende Klimaschutzziel gerade mit diesen Vorschriften neu bestimmt haben könnte. Zwar könnte er die maßgebliche Klimaschutzzielsetzung in erneuter Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Klimaschutzauftrags ändern. Nicht jede neue Vorschrift, die mit der das verfassungsrechtliche Klimaschutzziel bislang konkretisierenden Regelung unvereinbar ist, ist damit aber bereits selbst als aktualisierte Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Schutzauftrags durch den Gesetzgeber anzusehen. Wollte der Gesetzgeber dem Klimaschutzrecht eine grundlegende Neuausrichtung geben, müsste diese als solche erkennbar und damit auch für die politische Öffentlichkeit diskutierbar sein. Hintergrund der ausdrücklichen Hervorhebung der Gesetzgebung in Art. 20a GG und der Anerkennung einer Konkretisierungsprärogative des Gesetzgebers ist gerade, dass die besondere Bedeutung der Schutzgüter des Art. 20a GG und deren Spannungsverhältnis zu etwaigen gegenläufigen Belangen in demokratischer Verantwortung zu einem Ausgleich gebracht werden müssen und die Gesetzgebung hierfür den geeigneten Rahmen bietet (vgl. Steinberg, NJW 1996, 1985 <1991 f.>; Murswiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 57, 60; Scholz, in: Maunz/Dürig, GG, 91. EL April 2020, Art. 20a Rn. 47). Das Gesetzgebungsverfahren vermittelt dem erforderlichen Interessenausgleich die gebotene Legitimation. Das parlamentarische Verfahren ermöglicht mit der ihm eigenen Öffentlichkeitsfunktion und den grundsätzlich öffentlichen Beratungen durch seine Transparenz und die Beteiligung der parlamentarischen Opposition, dass Entscheidungen auch in der breiteren Öffentlichkeit diskutiert und damit die Voraussetzungen für eine Kontrolle der Gesetzgebung durch die Bürgerinnen und Bürger geschaffen werden. Dieses Verfahren bietet der Öffentlichkeit auch durch die Berichterstattung seitens der Medien Gelegenheit, eigene Auffassungen auszubilden und zu vertreten (vgl. BVerfGE 143, 246 <344 Rn. 274> m.w.N.; 150, 1 <96 f. Rn. 192> m.w.N.). Sind aber gerade diese Transparenz und Öffentlichkeitsfunktion des Gesetzgebungsverfahrens der Grund dafür, dass Art. 20a GG der Konkretisierung durch Gesetzgebung herausgehobene Bedeutung zuweist, müsste auch eine Neuausrichtung der grundlegenden Zielbestimmung des Klimaschutzrechts auf derart öffentliche und transparente Weise erfolgen. Solange der Gesetzgeber das grundlegende Klimaschutzziel nicht erkennbar und in einem transparenten Verfahren neu bestimmt, muss er sich an seiner eigenen Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Ziels festhalten lassen.

214 bb) Gemessen an dem Ziel, die Erwärmung der Erde auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen, kann derzeit nicht festgestellt werden, dass § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 gegen das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG verstoßen.

215 (1) Die Verfassungsmäßigkeit der in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 festgelegten Emissionsmengen lässt sich allerdings nicht unmittelbar an dem verfassungsrechtlich maßgeblichen Temperaturziel überprüfen. Um dieses als Maßgabe für die Begrenzung von CO2-Emissionen anwenden zu können, ist eine Übersetzung der Temperaturmaßgabe in eine Emissionsmaßgabe erforderlich. Eine solche Übersetzung leistet ungeachtet der Schwierigkeiten exakter Quantifizierung der Budgetansatz des IPCC (a). Die darauf beruhende nähere Bestimmung eines nationalen Restbudgets (b) ist allerdings mit erheblichen Ungewissheiten verbunden und verlangt Wertungen. Deshalb bleiben dem Gesetzgeber Entscheidungsspielräume, die er jedoch nicht nach politischem Belieben ausfüllen darf. Weisen belastbare Daten darauf hin, dass die verfassungsrechtlich maßgebliche Temperaturschwelle überschritten werden könnte, ist diesen — wenn auch nicht als zahlengenauem Maß — Rechnung zu tragen (c).

216 (a) Die Temperaturschwelle von deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C kann prinzipiell in eine entsprechende globale CO2-Emissionsmenge umgerechnet werden, die sich dann auf die Staaten verteilen lässt. Zwischen der Gesamtmenge der über alle Zeiten hinweg kumulierten anthropogenen CO2-Emissionen und der globalen Temperaturerhöhung besteht, wie gesehen, ein annähernd linearer Zusammenhang (oben Rn. 32), der eine solche Umrechnung zulässt. Dafür muss in einem ersten Schritt die globale Emissionsmenge ermittelt werden, die verbleibt, wenn die konkrete Temperaturschwelle eingehalten werden soll — das ist das konkrete globale CO2-Restbudget. In einem zweiten Schritt ist zu bestimmen, wie groß der auf Deutschland entfallende Anteil daran ist — das ist das konkrete nationale CO2-Restbudget. Der IPCC hat für verschiedene Temperaturschwellen und verschiedene Eintrittswahrscheinlichkeiten konkrete globale CO2-Restbudgets benannt; der Sachverständigenrat hat auf dieser Grundlage ein nationales Restbudget für Deutschland ermittelt. Daran kann die Vereinbarkeit der in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG zugelassenen Emissionsmengen mit der Temperaturschwelle dem Grunde nach gemessen werden.

217 Zwar hat die Bundesregierung in diesem Verfahren bekundet, nicht mit nationalen CO2-Budgets zu rechnen. Der prinzipiellen Aussagekraft des Budget-Ansatzes hat sie aber nicht widersprochen. Die Bundesregierung stellt fest, dass sich das CO2-Budget mit dem Stand weiterer wissenschaftlicher Erkenntnisse verändern könne. Das geht jedoch nicht erkennbar über die im IPCC-Bericht selbst angegebene Ungewissheit hinaus (unten Rn. 222). Dass es, wie die Bundesregierung weiter ausführt, für die multilaterale Zusammenarbeit klarer Treibhausgas-minderungsziele bedarf und diese daher im Mittelpunkt der globalen europäischen und deutschen Klimaschutzpolitik stünden, ist kein durchgreifender Einwand gegen die am globalen Restbudget ansetzende Herangehensweise des IPCC und des Sachverständigenrats. Denn Treibhausgasminderungsziele ersetzen diese Herangehensweise nicht, sondern setzen sie voraus. Emissionsminderungsziele können das auf die Begrenzung der Erderwärmung bezogene Temperaturziel nicht in Klimaschutzmaßgaben übersetzen, wenn diese Minderungsziele nicht ihrerseits an einer der angestrebten Temperaturschwelle entsprechenden Gesamtemissionsmenge ausgerichtet sind; für sich genommen sind sie nicht aussagekräftig (näher SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 42 f. Rn. 12). Das Temperaturziel lässt sich zwar in Minderungszielen umsetzen. Auch dafür muss jedoch in einem Zwischenschritt eine der angestrebten Temperaturschwelle entsprechende Emissionsmenge in den Blick genommen werden. Diese Gesamtemissionsmenge kann dann durch Minderungsziele abgebildet werden, indem sie auf einem bis zur Klimaneutralität führenden Reduktionspfad verteilt wird.

218 Der Gesetzgeber ist indessen nicht gehindert, Minderungsziele zu formulieren, ohne dabei von Beginn an eine Vorstellung davon zu entwickeln, welche Gesamt-emissionsmenge noch zur Verfügung steht. Er geht dann aber wegen der Unumkehrbarkeit der angestoßenen Prozesse das Risiko ein, dass die Temperaturschwelle überschritten wird. Theoretisch mag die Politik bei der Formulierung ihrer Minderungsziele sogar dauerhaft auf die Vorstellung von einer Gesamtemissionsmenge verzichten und sich bemühen, die gesetzte Temperaturschwelle versuchsweise im Wege von trial and error einzuhalten. So könnte allerdings kein bestimmtes Temperaturniveau angesteuert werden, weil die unumkehrbaren Effekte von CO2-Emissionen auf das Klima Korrekturen des eingeschlagenen Pfades allenfalls begrenzt zulassen. Letztlich bedeutete dies, Klimaschutz ins Blaue hinein zu betreiben. Das ist aber nicht das Ziel der Bundesregierung. Die Bundesregierung stellt hier vielmehr fest, dass der Budgetansatz zur Plausibilitätskontrolle geeignet sei, um zu überprüfen, ob die Summe der nach dem Pariser Übereinkommen national festzulegenden Beiträge global zur Erreichung der Ziele des Pariser Übereinkommens genüge; an diesem Maßstab müssten sich die nationalen Beiträge beim globalen Aushandlungsprozess messen lassen. Dass der Budgetansatz dem Grunde nach geeignet ist, die Temperaturmaßgabe zu übersetzen, ist mithin nicht in Abrede gestellt (zur Rezeption auch der Hoge Raad der Niederlande, Urteil vom 20. Dezember 2019, 19/00135, Ziffer 2.1, 7. Spiegelstrich, Ziffern 4.6, 7.4.3.; Irischer Supreme Court, Urteil vom 31. Juli 2020, 205/19, Ziffer 4.3). Der Einwand der Bundesregierung betrifft vielmehr die Unsicherheiten hinsichtlich der Größe des globalen Restbudgets und eines nationalen Budgets (unten Rn. 220 ff.).

219 (b) Der IPCC hat für verschiedene Temperaturschwellen und Wahrscheinlichkeiten, diese Schwellen einzuhalten, bezifferte Angaben zur Größe des entsprechenden globalen CO2-Restbudgets gemacht. So hat er beispielsweise für eine 67%ige Wahrscheinlichkeit, die Erderwärmung auf 1,5 °C zu begrenzen, ab dem Jahr 2018 ein globales CO2-Restbudget von 420 Gigatonnen und für ein 2 °C-Ziel ab 2018 ein Restbudget von 1.170 Gigatonnen geschätzt (IPCC, Special Report, Global Warming of 1.5 °C, 2018, Chapter 2, S. 108, Tab. 2.2). Auf der Grundlage der Zahlen des IPCC hat der Sachverständigenrat für das Ziel, den Anstieg der mittleren Erdtemperatur mit einer Wahrscheinlichkeit von 67 % auf 1,75 °C zu begrenzen, ein ab 2020 verbleibendes konkretes nationales Restbudget von 6,7 Gigatonnen ermittelt (SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 52, 88 Rn. 111).

220 (c) Die Budgetbestimmung des Sachverständigenrats beruht auf einem nachvollziehbaren Zahlenwerk und schlüssigen Rechenschritten (vgl. dazu grundsätzlich BVerfGE 125, 175 <226>; 137, 34 <75 Rn. 82>) und legt wissenschaftlich begründete Annahmen des IPCC zugrunde, die in einem qualitätssichernden Verfahren gewonnen wurden. Sie enthält aber nicht unerhebliche Unsicherheiten hinsichtlich der Größe des globalen (aa) und des nationalen (bb) Restbudgets und lässt daher rechtlich keine zahlengenaue Schlussfolgerung zu. Die Unsicherheiten gehen dabei in beide Richtungen; tatsächlich könnte das Restbudget also auch kleiner sein als vom Sachverständigenrat angenommen (cc). Auf den Schätzungen des IPCC-Sonderberichts gründende Hinweise auf irreversible Beeinträchtigungen sind hier auch dann zu berücksichtigen, wenn sie nicht umfassend gesicherte wissenschaftliche Erkenntnis darstellen (dd).

221 (aa) Der Sachverständigenrat legt seiner Rechnung zunächst die Angaben des IPCC zum globalen CO2-Restbudget zugrunde. Dabei handelt es sich dem Grunde nach um belastbare Angaben. Die Schätzungen des IPCC sind das konkrete Ergebnis eines qualitätssichernden Verfahrens. Der IPCC hat seine Einschätzung aufgrund umfänglicher Auswertung des Forschungsstands durch Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler und bei Offenlegung der verbleibenden Unsicherheit formuliert (oben Rn. 16 f.).

222 Der IPCC weist dabei selbst auf nicht unerhebliche Ungewissheiten hin. Zwar können die Gesamtmenge der anthropogenen Emissionen des wichtigsten Treibhausgases CO2 und die globale Temperaturerhöhung unstreitig prinzipiell ineinander umgerechnet werden. Die Beurteilung der Stärke des Zusammenhangs zwischen kumulierten Emissionen und Erwärmung ist jedoch aufgrund der Komplexität des Klimasystems mit Unsicherheiten verbunden. Unsicherheiten bestehen bezüglich der Klimareaktion auf Treibhausgasemissionen und werden für das globale Budget vom IPCC mit möglichen Abweichungen in beide Richtungen um 400 Gigatonnen CO2 beziffert; Unsicherheiten bezüglich des tatsächlichen Grads der historischen Erwärmung könnten in beide Richtungen eine Abweichung um 250 Gigatonnen CO2 ausmachen; eine potenzielle zusätzliche Freisetzung von CO2 durch künftiges Tauen von Permafrost und Methanfreisetzung aus Feuchtgebieten würde das Budget um bis zu 100 Gigatonnen CO2 weiter reduzieren; außerdem könnte das Ausmaß der künftigen Minderung anderer Treibhausgase als CO2 das verbleibende CO2-Budget in beide Richtungen um 250 Gigatonnen CO2 verändern; unklar ist auch, inwiefern künftig CO2-Extraktionen aus der Atmosphäre (sogenannte negative Emissionen) möglich werden könnten (zu alledem IPCC, Sonderbericht, 1,5 °C Globale Erwärmung, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, 2018, S. 16 f.; siehe auch SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 44 f. Rn. 16 ff.). Setzt man diese für möglich gehaltenen Abweichungen ins Verhältnis dazu, dass der IPCC für eine 67%ige Zielerreichungswahrscheinlichkeit hinsichtlich des Ziels, die Erderwärmung auf 1,5 °C zu begrenzen, ab dem Jahr 2018 ein globales CO2-Restbudget von 420 Gigatonnen und für ein 2 °C-Ziel ab 2018 ein Restbudget von 1.170 Gigatonnen veranschlagt, sind diese Unsicherheiten erheblich.

223 Genauere, ähnlich belastbare Daten wie die Schätzungen dieses IPCC-Sonderberichts liegen indessen nicht vor. Es ist kein Grund ersichtlich, an der Schätzung des IPCC jenseits der ausgewiesenen Unsicherheiten zu zweifeln. Die Beschwerdeführenden sehen zwar Anhaltspunkte dafür, dass die Schätzung des IPCC zu großzügig ist. Sie bezweifeln jedoch nicht, dass diese den aktuellen Wissensstand belastbar abbildet. Das tut auch die Bundesregierung nicht. Sie hält die Ungewissheiten nur für zu groß, als dass aus dieser Schätzung etwas gefolgert werden könnte.

224 (bb) Die weiteren Ableitungen des Sachverständigenrats zum nationalen Restbudget beruhen auf nachvollziehbaren Annahmen und schlüssigen Rechenschritten. Darin enthalten sind allerdings Wertungen und eigene Ungewissheiten.

225 So kommen für die Bestimmung des nationalen Anteils an dem globalen CO2-Restbudget verschiedene Aufteilungskriterien in Betracht. Der Sachverständigenrat hat für seine Empfehlungen den Ansatz eines Pro-Kopf-Emissionsrechts, also eine Verteilung nach der aktuellen Bevölkerungszahl gewählt und legt demgemäß den Anteil der deutschen Bevölkerung an der gesamten Weltbevölkerung von 1,1 % im Jahr 2016 zugrunde (SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 51). Andere Verteilungsschlüssel sind denkbar (SRU, a.a.O., S. 48; Winter, ZUR 2019, 259 <263 f.>). Art. 20a GG lässt sich allerdings kein genauer Verteilungsschlüssel entnehmen. Insbesondere gibt Art. 20a GG nicht vor, welcher Lastenanteil Deutschlands aus Gerechtigkeitsgründen angemessen wäre. Das heißt jedoch nicht, dass der in Deutschland zu leistende Beitrag von Verfassungs wegen beliebig gewählt werden könnte. Einer konkreten verfassungsrechtlichen Verpflichtung zur Reduktion der CO2-Emissionen kann auch nicht schlicht entgegengehalten werden, der Deutschland treffende Anteil an der Reduktionslast und an dem globalen CO2-Budget lasse sich nicht feststellen. Weil Art. 20a GG auch dazu verpflichtet, das Klimaschutzziel in internationaler Zusammenarbeit zu erfüllen, muss der dafür zu leistende deutsche Beitrag in einer Weise bestimmt werden, die wechselseitiges Vertrauen der Vertragspartner in den Realisierungswillen fördert, nicht aber Anreize setzt, diese zu unterlaufen (oben Rn. 203). Völkerrechtliche Anhaltspunkte für die Verteilung ergeben sich etwa aus Art. 2 Abs. 2, Art. 4 Abs. 4 PA (vgl. zum Grundsatz der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung <„common but differentiated responsibilities“> auch Art. 3 Nr. 1 und 4 des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen vom 9. Mai 1992 <Klimarahmenkonvention, BGBl II 1993 S. 1784, UNTS Bd. 1771, S. 107, in Kraft getreten am 21. Mai 1994> sowie im 3. Erwägungsgrund der Präambel des Pariser Übereinkommens).

226 Weiterhin ist im Pariser Übereinkommen die Möglichkeit angelegt, das nationale Restbudget durch Übertragung überobligatorischer Emissionsreduktionsleistungen anderer Vertragsstaaten des Übereinkommens praktisch zu erweitern (Art. 6 Abs. 2 und Abs. 4 PA). Allerdings ist es bislang nicht gelungen, ein verlässliches Anrechnungssystem für international handelbare Minderungsleistungen einzurichten (vgl. BTDrucks 19/15906, S. 1 ff.). Ob über ein solches Übertragungs- und Anrechnungssystem das nationale Budget in der Zukunft in großem Umfang erweitert werden könnte, ist derzeit nicht absehbar. Angesichts der sehr hohen Reduktionslasten, die die Staatengemeinschaft insgesamt noch wird erbringen müssen, um das Temperaturziel des Pariser Übereinkommens zu erreichen (vgl. dazu UNFCCC, Nationally determined contributions under the Paris Agreement, Synthesis report by the secretariat, 2021, S. 5 Rn. 13), dürfte der Wettbewerb um übertragbare überobligatorische Reduktionen jedenfalls intensiv sein.

227 Auch eine Erweiterung des nationalen Restbudgets durch sogenannte Negativemissionstechnologien kommt in Betracht (vgl. hierzu etwa das Kohlendioxid-Speicherungsgesetz vom 17. April 2012 <BGBl I S. 1726>). Inwiefern Negativ-emissionstechnologien über einzelne Anwendungen hinaus in großem Umfang eingesetzt werden, ist heute jedoch angesichts ökologischer, technischer, wirtschaftlicher, politischer und sozialer Bedenken — ungeachtet der verfassungsrechtlichen Fragen, die hierdurch aufgeworfen werden könnten — noch nicht absehbar (oben Rn. 33).

228 (cc) Dass die Berechnung des Sachverständigenrats Unsicherheiten und Wertungen enthält, lässt allerdings nicht etwa darauf schließen, dass tatsächlich eher weitergehende Emissionsmöglichkeiten verblieben. Die Unsicherheiten bei der Bestimmung des globalen Restbudgets und dessen Verteilung auf die Staaten gehen in beide Richtungen, könnten also auch zu einer zu großzügigen Schätzung geführt haben. Insgesamt ist danach zwar nicht auszuschließen, dass Deutschland tatsächlich ein größeres Restbudget bleiben könnte. Ebenso möglich erscheint jedoch, dass das verbleibende Budget noch geringer ist.

229 (dd) Obwohl die konkrete Quantifizierung des Restbudgets durch den Sachverständigenrat nicht unerhebliche Unsicherheiten enthält, müssen ihm die gesetzlichen Reduktionsmaßgaben Rechnung tragen. Weil bei der exakten Quantifizierung des Zusammenhangs zwischen CO2-Emissionen und Erderwärmung Unsicherheiten verbleiben, lässt Art. 20a GG der Gesetzgebung zwar Wertungsspielräume (vgl. BVerfGE 128, 1 <39>; siehe auch zu den Grundrechten BVerfGE 49, 89 <131 f.>; 83, 130 <141 f.>). Die Größe der zur Wahrung der Temperaturschwelle verbleibenden Emissionsmenge lässt sich derzeit nicht so exakt ermitteln, dass die vom Sachverständigenrat angegebene Budgetgröße ein zahlengenaues Maß für die verfassungsgerichtliche Kontrolle bieten könnte. Jedoch darf der Gesetzgeber seine Wertungsspielräume nicht nach politischem Belieben ausfüllen. Besteht wissenschaftliche Ungewissheit über umweltrelevante Ursachenzusammenhänge, setzt Art. 20a GG den Entscheidungen des Gesetzgebers — zumal solchen mit unumkehrbaren Folgen für die Umwelt — vielmehr Grenzen und erlegt ihm, auch in Verantwortung für die künftigen Generationen, eine besondere Sorgfaltspflicht auf (vgl. auch BVerfGE 128, 1 <37>; Epiney, in: v.Mangoldt/Klein/ Starck, GG, 7. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 71; siehe auch Steinberg, Der ökologische Verfassungsstaat, 1998, S. 101 f.; Calliess, Rechtsstaat und Umweltstaat, 2001, S. 121 ff.; Wolf, in: AK-GG, 3. Aufl. 2001, Art. 20a Rn. 32; Murswiek, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 20a Rn. 50; Huster/Rux, in: BeckOK GG, 45. Ed. 15. November 2020, Art. 20a Rn. 22). Ausdruck dieser besonderen Sorgfaltspflicht ist jedenfalls, dass der Gesetzgeber bereits belastbare Hinweise auf die Möglichkeit gravierender oder irreversibler Beeinträchtigungen — jeweils in Ansehung ihrer Belastbarkeit — berücksichtigen muss. Auch nach Art. 3 Nr. 3 Satz 2 Klimarahmenkonvention soll das Fehlen einer völligen wissenschaftlichen Gewissheit nicht als Grund für das Aufschieben von Vorsorgemaßnahmen dienen, wenn „ernsthafte oder nicht wiedergutzumachende“ Schäden drohen. Hinsichtlich der Gefahr des irreversiblen Klimawandels muss das Recht daher auch den aus einem qualitätssichernden Verfahren hervorgegangenen Schätzungen des IPCC zur Größe des verbleibenden globalen CO2-Restbudgets und den Konsequenzen für verbleibende nationale Emissionsmengen Rechnung tragen, wenn diese auf die Möglichkeit der Überschreitung der verfassungsrechtlich maßgeblichen Temperaturschwelle hinweisen.

230 (2) Dem werden § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 noch gerecht. Verfassungsgerichtlich kann derzeit unter Berücksichtigung des Spielraums des Gesetzgebers nicht festgestellt werden, dass diese Regelungen das verfassungsrechtliche Klimaschutzgebot aus Art. 20a GG verletzten.

231 (a) Dass das verbleibende Restbudget mit den getroffenen Regelungen eingehalten werden kann, erscheint allerdings nicht gewiss. Legt man als ab 2020 verbleibendes konkretes nationales CO2-Restbudget 6,7 Gigatonnen zugrunde, wie es der Sachverständigenrat für das Ziel ermittelt hat, den Anstieg der mittleren Erdtemperatur mit einer Wahrscheinlichkeit von 67 % auf 1,75 °C zu begrenzen (SRU, Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa, Umweltgutachten 2020, S. 52, 88 Rn. 111), würde dieses Restbudget durch die in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 zugelassenen CO2-Mengen bis 2030 bereits weitgehend aufgezehrt.

232 Die in der Anlage 2 zu § 4 KSG für Jahre und Sektoren angegebenen Emissionsmengen ergeben (bei einer gewissen Unsicherheit wegen der nicht durchgehend festgelegten Emissionsmengen der Energiewirtschaft) in der Summe ungefähr 7 Gigatonnen. Diese Angabe bezieht sich allerdings auf sogenannte CO2-Äquivalente, schließt also neben CO2-Emissionen auch andere Treibhausgase ein (vgl. § 2 Nr. 2 KSG), die aber wegen ihrer abweichenden Eigenschaften, insbesondere ihrer Kurzlebigkeit, in der Berechnung des Restbudgets von IPCC und Sachverständigenrat nicht berücksichtigt werden. In Deutschland beträgt der Anteil des CO2-Ausstoßes an den Treibhausgasemissionen derzeit ungefähr 88 % (SRU, a.a.O., S. 40). Entsprechend werden in den in Anlage 2 aufgeführten Treibhausgasemissionen von in der Summe ungefähr 7 Gigatonnen CO2-Äquivalenten gut 6 Gigatonnen CO2-Emissionen enthalten sein.

233 Nach 2030 verbliebe danach von dem vom Sachverständigenrat ermittelten CO2-Restbudget von 6,7 Gigatonnen weniger als 1 Gigatonne. Dabei sind in Anlage 2 zu § 4 KSG noch nicht die zusätzlichen CO2-Emissionen aus Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft und die Deutschland zuzurechnenden Emissionen des internationalen Luft- und Seeverkehrs enthalten (vgl. BTDrucks 19/14337, S. 26 f.), die das verbleibende Budget zusätzlich schmälern.

234 Zur Wahrung der Budgetgrenzen müsste demzufolge nach 2030 alsbald Klimaneutralität realisiert werden. Dass dies gelingen könnte, ist aber nicht wahrscheinlich. Nach dem im Klimaschutzgesetz vorgesehenen Reduktionspfad soll das Emissionsniveau im Jahr 2030 zwar im Vergleich zu 1990 um 55 % gemindert sein (§ 3 Abs. 1 Satz 2 KSG). Das Emissionsniveau ist damit aber noch bei weitem nicht klimaneutral. Realistischerweise wird die Umstellung auf Klimaneutralität dann, von freiheitsrechtlichen Hindernissen abgesehen, allein aus technischen Gründen noch einige Zeit in Anspruch nehmen. Ein Restbudget von 6,7 Gigatonnen CO2-Emissionen würde wohl überschritten. Richtete man die Bestimmung des nationalen Restbudgets indessen an einer etwas großzügigeren Temperaturmaßgabe zwischen 1,75 °C und 2 °C aus, erschiene die Einhaltung des nach der Methode des Sachverständigenrats ermittelten nationalen Restbudgets hingegen nicht ausgeschlossen. Dabei reicht ein nach 2030 verbleibendes Budget umso länger aus, je stärker die Jahresemissionsmengen nach 2030 kontinuierlich weiter abgesenkt werden.

235 Allerdings hat der Sachverständigenrat das nationale Restbudget, indem er ihm als Temperaturschwelle 1,75 °C zugrunde gelegt hat, nicht übermäßig streng bestimmt. Die rechtliche Maßgabe lautet, die Erwärmung auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen. Eine Begrenzung bei 1,75 °C liegt danach zwar im Bereich des rechtlich Zulässigen, realisiert aber nicht die aufgegebene Anstrengung, den Temperaturanstieg auf 1,5 °C zu begrenzen (vgl. auch Art. 2 Abs. 1 lit. a PA). Für eine höhere Schwelle zwischen 1,75 °C und 2 °C gilt das erst recht.

236 (b) Im Ergebnis kann derzeit nicht festgestellt werden, dass der Gesetzgeber seinen verfassungsrechtlichen Entscheidungsspielraum überschritten hat. Einer verfassungsgerichtlichen Feststellung, dass mit den in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis 2030 festgelegten Emissionsmengen das — durch Art. 20a GG auch verfassungsrechtlich begrenzte — CO2-Budget überzogen werde, steht derzeit die Unsicherheit bezüglich der Größe des globalen CO2-Restbudgets entgegen, die sich neben eigenen Unsicherheiten hinsichtlich des Umfangs des nationalen Restbudgets in dessen Berechnung niederschlägt. Das vom Sachverständigenrat auf der Grundlage der Schätzungen des IPCC zur Wahrung einer 1,75 °C-Temperaturschwelle ermittelte Restbudget von 6,7 Gigatonnen würde durch die in Anlage 2 geregelten Emissionsmengen zwar bis zum Jahr 2030 nahezu aufgezehrt (oben Rn. 231 ff.). Die Unsicherheit über die zur Wahrung der Temperaturschwelle global und national verbleibenden Emissionsmöglichkeiten ist derzeit jedoch zu groß, als dass die vom Sachverständigenrat ermittelte Budgetgröße ein zahlengenaues Maß für die verfassungsgerichtliche Kontrolle bieten könnte.

237 Die Schätzungen des IPCC zur Größe des verbleibenden globalen CO2-Restbudgets und der daraus zu entnehmende Hinweis auf die Gefahr einer Überschreitung der verfassungsrechtlich maßgeblichen Temperaturschwelle sind zwar dennoch zu berücksichtigen (oben Rn. 229). Dass der Gesetzgeber gegen diese Sorgfaltspflicht mit § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 verstoßen hat, kann derzeit jedoch nicht festgestellt werden. Das vom Sachverständigenrat auf der Grundlage der Schätzungen des IPCC zur Wahrung einer 1,75 °C-Temperaturschwelle ermittelte Restbudget von 6,7 Gigatonnen würde durch die in Anlage 2 geregelten Emissionsmengen bis zum Jahr 2030 weitgehend aufgebraucht, für sich genommen aber wohl nicht überzogen. Ein solches Maß an Verfehlung genügte verglichen mit den derzeit in der Berechnung des Restbudgets enthaltenen Unsicherheiten nicht für eine verfassungsgerichtliche Beanstandung. Angesichts der normativen Spanne der Temperaturmaßgabe „deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C“ ist dabei auch von Bedeutung, dass der Sachverständigenrat das nationale Budget von 6,7 Gigatonnen nicht etwa — wie die Beschwerdeführenden in den Verfahren 1 BvR 78/ 20 und 1 BvR 96/20 annehmen — für eine 2 °C-Schwelle, sondern für die strengere 1,75 °C-Schwelle ermittelt hat.

238 cc) Zum Teil wird in den Verfassungsbeschwerden darauf hingewiesen und als verfassungswidrig beanstandet, dass die in Deutschland aktuell eingesetzten Klima-schutzinstrumente ausweislich verschiedener Studien nicht ausreichen, um die in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG für das Zieljahr 2030 festgelegte Minderungsquote von 55 % im Vergleich zum Jahr 1990 einzuhalten (oben Rn. 169 f.). Eine Verletzung von § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG begründete jedoch für sich genommen keinen Verfassungsverstoß. § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG ist keine maßstäbliche Konkretisierung des Klimaschutzauftrags aus Art. 20a GG, weil er nicht wie § 1 Satz 3 KSG gesamthaft das Klimaschutzziel des Gesetzgebers benennt (oben Rn. 209). Davon abgesehen wäre nicht von vornherein auszuschließen, dass das konkrete nationale Klimaschutzinstrumentarium noch so fortentwickelt wird, dass das für 2030 geregelte Minderungsziel eingehalten wird, indem innerhalb dieses Zeitraums Reduktionsdefizite kompensiert werden. § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG sieht innerhalb der Jahreszeiträume bis 2030 gegebenenfalls eine Nachholungspflicht vor.

239 dd) Der Gesetzgeber hat nicht gegen Rationalitätsanforderungen an die Gesetzgebung verstoßen. Art. 20a GG statuiert, jedenfalls für die hier zu entscheidende Konstellation, keine von seinen materiellen Anforderungen losgelöste, eigenständige Sachaufklärungs- und Begründungspflicht.

240 (1) Eine selbstständige, von den Anforderungen an die materielle Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes unabhängige Sachaufklärungspflicht folgt aus dem Grundgesetz generell nicht. Das Bundesverfassungsgericht hat bisher nur in bestimmten Sonderkonstellationen eine selbstständige Sachaufklärungspflicht des Gesetzgebers angenommen. Ansonsten gilt das Prinzip, dass die Gestaltung des Gesetzgebungsverfahrens im Rahmen der durch die Verfassung vorgegebenen Regeln Sache der gesetzgebenden Organe ist. Das parlamentarische Verfahren ermöglicht zudem mit der ihm eigenen Öffentlichkeitsfunktion und den folglich grundsätzlich öffentlichen Beratungen gerade durch seine Transparenz, dass Entscheidungen auch in der breiteren Öffentlichkeit diskutiert und damit die Voraussetzungen für eine Kontrolle auch der Gesetzgebung durch die Bürgerinnen und Bürger geschaffen werden. Schon deshalb geht Entscheidungen von erheblicher Tragweite grundsätzlich ein Verfahren voraus, welches der Öffentlichkeit auch durch die Berichterstattung seitens der Medien hinreichend Gelegenheit bietet, Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Umfang der zu beschließenden Maßnahmen in öffentlicher Debatte zu klären. Das Grundgesetz vertraut so darauf, dass auch ohne Statuierung einer eigenständigen Sachaufklärungspflicht die Transparenz und der öffentliche Diskurs im parlamentarischen Verfahren hinreichende Gewähr für eine jeweils ausreichende Tatsachengrundlage der gesetzgeberischen Entscheidung bieten. Denn das Fehlen einer selbstständigen Sachaufklärungspflicht im Gesetzgebungsverfahren befreit den Gesetzgeber nicht von der Notwendigkeit, seine Entscheidungen in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere den Grundrechten, zu treffen, und sie insoweit — etwa im Blick auf die Verhältnismäßigkeitsanforderungen — auf hinreichend fundierte Kenntnisse von Tatsachen und Wirkzusammenhängen zu stützen (BVerfGE 143, 246 <343 ff. Rn. 273 ff.> m.w.N.).

241 (2) Aus Art. 20a GG ergibt sich hier auch nicht die von den Beschwerdeführenden geltend gemachte Begründungspflicht des Gesetzgebers (vgl. aber Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 73 m.w.N.; Kluth, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, 51. EL 2016, Art. 20a Rn. 107; speziell zum Klimaschutz Winter, ZUR 2019, 259 <265>; zurückhaltend hingegen etwa Groß, ZUR 2009, 364 <367>). Nach ständiger Rechtsprechung des Senats schreibt die Verfassung nicht vor, was, wie und wann genau im Gesetzgebungsverfahren zu begründen ist, sondern lässt Raum für Verhandlungen und für den politischen Kompromiss (vgl. BVerfGE 137, 34 <73 f. Rn. 77> m.w.N.). Die sich aus der Verfassung ergebenden Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes beziehen sich grundsätzlich nicht auf seine Begründung, sondern auf die Ergebnisse eines Gesetzgebungsverfahrens (BVerfGE 139, 148 <180 Rn. 61>; vgl. auch BVerfGE 140, 65 <80 Rn. 33>; 143, 246 <345 f. Rn. 279>). Entscheidend ist auch hier, dass sich die Vereinbarkeit der gesetzlich geregelten Emissionsmengen mit Art. 20a GG schlüssig begründen lässt (vgl. entsprechend zum menschenwürdigen Existenzminimum BVerfGE 137, 34 <73 Rn. 77>).

242 ee) Indessen bleibt dem Gesetzgeber sein in Konkretisierung von Art. 20a GG bekundetes Bemühen aufgegeben, den Temperaturanstieg möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen (§ 1 Satz 3 KSG). Es gibt Anhaltspunkte dafür, dass die in § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG für das Zieljahr 2030 vorgegebene Minderungsquote von 55 % nicht an dem Ziel ausgerichtet war, die Erwärmung der Erde auf deutlich unter 2 °C, möglichst auf 1,5 °C zu begrenzen. Die Genese dieses Werts deutet vielmehr darauf hin, dass die Minderungsvorgabe ursprünglich an einer Temperaturschwelle von 2 °C orientiert war (oben Rn. 166). Dazu passt, dass sich mit der in § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 vorgesehenen Gesamtemissionsmenge das vom Sachverständigenrat auf der Grundlage der Schätzungen des IPCC für das 1,75 °C-Ziel bestimmte Restbudget nur unter äußersten Schwierigkeiten einhalten ließe, dass aber die Einhaltung eines entsprechend für das 2 °C-Ziel bestimmten Restbudgets möglich erschiene.

243 b) § 3 Abs. 1 Satz 2 KSG und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 sind insoweit verfassungswidrig, als sie die derzeit nicht hinreichend eingedämmte Gefahr künftiger Grundrechtsbeeinträchtigungen begründen; damit verletzen sie die sich aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit ergebende Pflicht des Gesetzgebers, die nach Art. 20a GG verfassungsrechtlich notwendigen Reduktionen von CO2-Emissionen bis hin zur Klimaneutralität vorausschauend in grundrechtsschonender Weise über die Zeit zu verteilen (zu den Anforderungen oben Rn. 192 ff.).

244 aa) Die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 vorgesehenen Emissionsmengen reduzieren die Emissionsmöglichkeiten erheblich, die entsprechend der das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG konkretisierenden Temperaturschwelle von deutlich unter 2 °C, möglichst 1,5 °C, für anschließende Zeiträume verbleiben. Dies ist mit Blick auf die grundrechtsrelevante Vorwirkung nur zu rechtfertigen, wenn zur Gewährleistung eines weiterhin freiheitsschonenden Übergangs in die Klimaneutralität hinreichende Vorkehrungen getroffen werden, um die ab 2031 auf die Beschwerdeführenden zukommende Minderungslast zu lindern und die damit verbundene Grundrechtsgefährdung einzudämmen (1). Erforderlich ist die Schaffung eines entwicklungsfördernden Planungshorizonts (2). Damit sind konkrete Anforderungen an die weitere Ausgestaltung des Reduktionspfads gestellt (3).

245 (1) Die nach 2030 aufgrund von Art. 20a GG gebotene Treibhausgasminderungslast wird erheblich sein. Ob sie so einschneidend ausfällt, dass damit zwangsläufig aus heutiger Sicht unzumutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen verbunden wären (a), lässt sich zwar nicht feststellen. Das Risiko gravierender Belastungen ist jedoch hoch. Wegen der Verpflichtung, die Gefahr erheblicher Grundrechtsbeeinträchtigungen einzudämmen, wie auch wegen der allgemeinen Verpflichtung, schonend mit den Grundrechten umzugehen, können die in § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 bis zum Jahr 2030 vorgesehenen Emissionsmengen mit den künftig betroffenen Freiheitsgrundrechten im Ergebnis nur in Einklang gebracht werden, wenn dies mit Vorkehrungen zur grundrechtsschonenden Bewältigung der nach 2030 drohenden Reduktionslast verbunden ist (b).

246 (a) Nach der verfassungsrechtlichen Maßgabe, die Erderwärmung bei deutlich unter 2 °C und möglichst 1,5 °C anzuhalten, ist die Menge an CO2-Emissionen, die noch im Einklang mit dem verfassungsrechtlichen Klimaschutzgebot in die Erdatmosphäre gelangen dürfen, begrenzt. Ein auf Deutschland entfallender Anteil an den verbleibenden Emissionsmöglichkeiten wird nach § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 ungeachtet der genauen Größe des Restbudgets jedenfalls zu einem nicht unerheblichen Teil verbraucht. Nach der Berechnung des Sachverständigenrats bleibt bei Verfolgung einer Temperaturschwelle von 1,75 °C bei 67%iger Zielerreichungswahrscheinlichkeit nach 2030 allenfalls noch ein minimaler Rest an Emissionsmöglichkeiten, der angesichts des für 2031 noch zu erwartenden Emissionsniveaus kaum für ein weiteres Jahr genügte (oben Rn. 231 ff.). Zur strikten Wahrung des durch Art. 20a GG vorgegebenen Emissionsrahmens wären danach Reduktionsanstrengungen aus heutiger Sicht unzumutbaren Ausmaßes erforderlich, zumal die allgemeine Lebensweise auch im Jahr 2031 noch von hoher CO2-Intensität geprägt sein dürfte und die jährliche Emissionsmenge im Vergleich zu 1990 erst um 55 % reduziert sein wird (vgl. § 3 Abs 1 Satz 2 KSG). Auch wenn in Rechnung gestellt wird, dass Art. 20a GG keinen absoluten Vorrang des Klimaschutzes statuiert (oben Rn. 198), der sich im Verhältnis zu gegenläufigen Grundrechten oder anderen elementaren Verfassungsrechtsgütern oder —prinzipien zwangsläufig durchsetzen müsste, würde das verfassungsrechtliche Klimaschutzgebot — verstärkt durch grundrechtliche Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 14 Abs. 1 GG — die Hinnahme erheblicher Freiheitseinschränkungen fordern, die aus heutiger Sicht kaum zumutbar wären.

247 (b) Wie viel Emissionsmöglichkeiten zur Wahrung des Paris-Ziels nach 2030 bleiben, lässt sich allerdings nicht exakt feststellen, weil das nationale Restbudget angesichts verbleibender Ungewissheiten und Wertungserfordernisse verfassungsrechtlich nicht zahlengenau beziffert werden kann (oben Rn. 224 ff.). Wäre das nationale Restbudget um einige Gigatonnen größer, als sich aus den Berechnungen des Sachverständigenrats ergibt, wäre mit den angegriffenen Bestimmungen eine grundrechtsgemäße Gestaltung des Übergangs zur Klimaneutralität in Einklang mit Art. 20a GG noch denkbar. Sie müsste allerdings rechtzeitig eingeleitet werden. Dass das verbleibende Restbudget größer sein wird, als der Sachverständigenrat schätzt, ist indessen alles andere als gewiss; es könnte auch noch kleiner sein (oben Rn. 228). Unter diesen Umständen muss der Gesetzgeber sowohl wegen der allgemeinen Verpflichtung schonenden Umgangs mit den Grundrechten als auch wegen der Verpflichtung, die Gefahr erheblicher Grundrechtsverletzungen einzudämmen (oben Rn. 194), Vorkehrungen zur grundrechtsschonenden Bewältigung der nach 2030 drohenden Reduktionslast treffen.

248 (2) Praktisch verlangt die Schonung künftiger Freiheit hier den Übergang zu Klimaneutralität rechtzeitig einzuleiten. In allen Lebensbereichen — etwa Produktion, Dienstleistung, Infrastruktur, Verwaltung, Kultur und Konsum, letztlich bezüglich aller heute noch CO2-relevanten Vorgänge — müssen Entwicklungen einsetzen, die ermöglichen, dass von grundrechtlicher Freiheit auch später noch, dann auf der Grundlage CO2-freier Verhaltensalternativen, gehaltvoll Gebrauch gemacht werden kann. Allerdings wäre der Staat weder in der Lage noch ist es allein seine Aufgabe, alle technologischen und sozialen Entwicklungen zur Ersetzung und Vermeidung von treibhausgasintensiven Prozessen und Produkten und den Ausbau hierfür erforderlicher Infrastrukturen selbst zu erbringen. Es könnte dem Gesetzgeber auch kaum gelingen, die erforderlichen Entwicklungen konkret vorzugeben. Verfassungsrechtlich verpflichtet ist er aber, grundlegende Voraussetzungen und Anreize dafür zu schaffen, dass diese Entwicklungen einsetzen (vgl. so zu Art. 20a GG bereits BVerfGE 118, 79 <110 f.>; siehe auch Eifert, in: Kahl <Hrsg.>, Nachhaltigkeit durch Organisation und Verfahren, 2016, S. 371 <381 ff.> m.w.N.; Hermes, DV 53 <2020>, 311 <319> m.w.N.).

249 Auch insoweit stehen dem Gesetzgeber Gestaltungsspielräume offen. Das Grundgesetz gibt nicht im Einzelnen vor, was zu regeln ist, um Voraussetzungen und Anreize für die Entwicklung klimaneutraler Alternativen zu schaffen. Grundlegend hierfür und damit für eine vorausschauende Schonung künftiger Freiheit ist allerdings, dass der Gesetzgeber einer möglichst frühzeitigen Einleitung der erforderlichen Entwicklungs- und Umsetzungsprozesse auch für die Zeit nach 2030 Orientierung bietet und diesen damit zugleich ein hinreichendes Maß an Entwicklungsdruck und Planungssicherheit vermittelt. Der nötige Entwicklungsdruck entsteht, indem absehbar wird, dass und welche Produkte, Dienstleistungen, Infrastruktur-, Verwaltungs- und Kultureinrichtungen, Konsumgewohnheiten oder sonstigen heute noch CO2-relevanten Strukturen schon bald erheblich umzugestalten sind. Legte der Gesetzgeber beispielsweise frühzeitig konkret fest, dass dem Verkehrssektor ab einem bestimmten Zeitpunkt nur noch geringe jährliche Emissionsmengen zur Verfügung stehen, könnte dies Anreiz und Druck für die Entwicklung und Verbreitung alternativer Techniken und der dafür erforderlichen Infrastruktur entfalten. Die frühzeitige Erkennbarkeit einer Verteuerung und Verknappung CO2-relevanter Mobilität könnte etwa auch dazu führen, dass grundlegende Entscheidungen und Entwicklungen zu Berufs- und Arbeitsplatzwahl oder zur Gestaltung von Arbeits- und Geschäftsabläufen rechtzeitig so getroffen und eingeleitet würden, dass sie von vornherein weniger Mobilität erforderten. Würde dann der festgelegte Zeitpunkt erreicht, könnte das CO2-Budget des Verkehrssektors verringert werden, ohne damit Freiheiten erheblich zu verkürzen.

250 Einer Innovationswirkung frühzeitiger konkreter Reduktionsmaßgaben stünde nicht notwendig entgegen, dass der Gesetzgeber seine Maßgaben ausschließlich für Deutschland treffen könnte, Deutschland aber zu klein wäre, um in international ausgerichteten Märkten die erforderlichen Entwicklungen anzustoßen und zu etablieren. Soweit durch konkrete Reduktionsmaßgaben gesellschaftlichen Wandlungsprozessen und individuellen Lebensentwürfen eine Orientierung geboten wird, bleibt der nationale Rahmen von herausgehobener Bedeutung. Aber auch im Bereich der technologischen Entwicklung ist ein spürbarer Effekt verbindlicher nationaler Reduktionspfade selbst dort denkbar, wo Innovation von ökonomischen Interessen getrieben ist. Einerseits entfaltet schon der deutsche Markt selbst eine Nachfragekraft. Andererseits stellen sich ähnliche Herausforderungen auch andernorts und erfolgen nationale Regelungen ohnehin auch in europäischer und internationaler Abstimmung und Wechselwirkung.

251 (3) Im Klimaschutzgesetz richtet sich das Augenmerk insoweit auf § 4 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG, in denen der Gesetzgeber die Fortschreibung des Treibhausgasreduktionspfads geregelt hat. Nach § 4 Abs. 1 Satz 5 KSG werden die jährlichen Minderungszeiträume ab dem Jahr 2031 (also nach dem Ende des in Anlage 2 zu § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG bis 2030 geregelten Reduktionspfads) durch Rechtsverordnung gemäß § 4 Abs. 6 KSG fortgeschrieben. Nach § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG legt die Bundesregierung im Jahr 2025 für weitere Zeiträume nach dem Jahr 2030 jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung fest. Damit knüpft der Gesetzgeber regelungstechnisch an die Festlegung von Jahresemissionsmengen nach § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 an. Er könnte zur Schaffung des erforderlichen Planungshorizonts auch andere Regelungstechniken wählen. Da das weitere Reduktionsgeschehen nach 2030 nun aber über die Verordnungsermächtigung in § 4 Abs. 6 KSG angeleitet ist, muss diese Bestimmung die Entstehung des grundrechtlich gebotenen entwicklungsfördernden Planungshorizonts leisten können.

252 Konkret heißt dies, dass in Fortschreibung von § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 möglichst frühzeitig transparente Maßgaben für die weitere Ausgestaltung verbleibender Emissionsmöglichkeiten und Reduktionserfordernisse nach 2030 formuliert werden müssen. Erst dies bietet die grundlegende Orientierung für die unerlässliche Entwicklung und Planung entsprechender Techniken und Praktiken (siehe auch BTDrucks 19/14337, S. 17). Dazu müssen die in Fortschreibung von § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 festzulegenden weiteren Reduktionsmaßgaben so ausgestaltet sein, dass sie die gebotene Orientierungsfunktion erfüllen können. Auch dies liegt weitgehend in den Händen des Gesetzgebers.

253 Verfassungsrechtlich unerlässlich ist aber zum einen, dass weitere Reduktionsmaßgaben rechtzeitig über das Jahr 2030 hinaus und zugleich hinreichend weit in die Zukunft hinein festgelegt werden (dazu nachdrücklich Irischer Supreme Court, Urteil vom 31. Juli 2020, 205/19, Ziffer 6.45 ff.; vgl. generell zu einem ökologischen Rechtzeitigkeitsgebot Schulze-Fielitz, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 20a Rn. 72). Nur so kann ein Planungshorizont entstehen, vor dem Anreiz und Druck erwachsen, die erforderlichen, teils langwierigen Entwicklungen in großer Breite in Gang zu setzen. Dass diese Entwicklungen bald beginnen, ist erforderlich, um künftige Freiheit nicht plötzlich, radikal und ersatzlos beschneiden zu müssen. Zwar ist nachvollziehbar, dass es bei Abfassung des Klimaschutzgesetzes nicht ohne Weiteres möglich war, die Reduktionspfade über das Jahr 2030 hinaus etwa bis zum Jahr 2050 als dem Jahr der angestrebten Klimaneutralität (§ 1 Satz 3 KSG) konkret zu bestimmen. Technische Entwicklung und Verhaltens-innovation sind insoweit nicht genau genug vorhersehbar; eine zu frühe Festlegung der Entwicklungspfade könnte im ungünstigen Fall sogar Entwicklungspotenzial verschenken. Die bislang nur bis 2030 gesetzlich geregelten Pfade sind dann aber rechtzeitig, in einem gestuften Prozess, über die Zeit hinweg kontinuierlich fortzuentwickeln. Das muss jeweils so rechtzeitig geschehen, dass klare Planungshorizonte entstehen.

254 Zum anderen müssen weitere Jahresemissionsmengen und Reduktionsmaßgaben so differenziert festgelegt werden, dass eine hinreichend konkrete Orientierung entsteht. Erst dies erzeugt den erforderlichen Planungsdruck, weil nur so erkennbar wird, dass und welche Produkte und Verhaltensweisen im weitesten Sinne schon bald erheblich umzugestalten sind. Wenn im Einzelnen konkret erkennbar ist, dass, wann und wie die Möglichkeit endet, Treibhausgas zu emittieren, wächst die Wahrscheinlichkeit, dass klimaneutrale Technologien und Verhaltensweisen diesem Entwicklungspfad entsprechend zügig etabliert werden.

255 Maßgeblich bleibt bei alledem das Klimaschutzgebot des Art. 20a GG. Die Festlegungen für die weitere Zukunft müssen einen Reduktionspfad weisen, der unter Wahrung des verbleibenden Emissionsbudgets zur Klimaneutralität führt. Dies setzt voraus, dass die zulässigen Emissionsmengen — wie vom Gesetzgeber in § 3 Abs. 3 Satz 2, § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG bereits vorgesehen — immer weiter abgesenkt werden. Anders wäre die verfassungsrechtlich aufgegebene Klimaneu-tralität praktisch nicht rechtzeitig zu erreichen (vgl. auch Art. 4 Abs. 3 PA). Das schließt Verrechnungsmöglichkeiten, wie sie insbesondere in § 4 Abs. 3 Satz 1 KSG geregelt sind, nicht aus, solange die Emissionen insgesamt weiter sinken.

256 bb) Die in § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG zur Fortschreibung des Reduktionspfads gewählte Regelungstechnik der Festlegung sinkender Jahresemissionsmengen ist im Grunde geeignet, der weiteren Entwicklung Orientierung zu geben. Die Regelung schafft Transparenz darüber, wo der maßgebliche Reduktionspfad zu finden sein wird, nämlich in der aufgrund von § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG eigens hierfür zu erlassenden Verordnung; diese Klarheit ist unerlässlich. Allerdings ist die konkrete Fortschreibung in § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG unzureichend geregelt. Sie genügt den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine der weiteren Entwicklung hinreichend Orientierung vermittelnde Ausgestaltung im Ergebnis nicht. Das gilt ungeachtet des Umstands, dass der Gesetzgeber außerdem wegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und des Grundsatzes des Vorbehalts des Gesetzes nähere Vorgaben zur Größe der Jahresemissionsmengen machen muss, wenn er an einer Einbindung des Verordnungsgebers festhält (unten Rn. 259 ff.).

257 (1) Die gesetzlichen Maßgaben für die Fortschreibung des Reduktionspfads nach 2030 sind verfassungsrechtlich unzureichend. So kann zwar nicht verlangt werden, dass die absinkenden Emissionsmengen bereits jetzt bis zum Ende, also bis zur Erreichung der für 2050 angestrebten Klimaneutralität, konkret bestimmt werden (oben Rn. 253). Jedoch genügt es nicht, dass § 4 Abs. 6 KSG die Bundesregierung lediglich dazu verpflichtet, „im Jahr 2025“ „für weitere Zeiträume nach dem Jahr 2030“ jährlich absinkende Emissionsmengen durch Rechtsverordnung festzulegen. Das lässt offen, wie weit in die Zukunft diese Festlegung reicht. Nach dem Wortlaut könnten dies nur zwei Einjahreszeiträume sein, die lediglich bis 2032 reichten. Gerade weil der Reduktionspfad im Jahr 2025 kaum endgültig festgelegt werden kann und soll, genügt es nicht, die Bundesregierung lediglich dazu zu verpflichten, einmal — im Jahr 2025 — eine weitere Festlegung zu treffen. Diese wird kaum bis zur Klimaneutralität reichen können. Vielmehr müsste zumindest bestimmt werden, in welchen Zeitabständen weitere Festlegungen transparent zu treffen sind.

258 Nach dem in § 4 Abs. 6 KSG geregelten Vorgehen ist zudem nicht gesichert, dass der weitere Reduktionspfad rechtzeitig erkennbar ist. So erscheint bereits zweifelhaft, dass die erste weitere Festlegung von Jahresemissionsmengen in Zeiträumen nach 2030 rechtzeitig käme. Nach der Regelung sollen Festlegungen erst im Jahr 2025 getroffen werden. Bis 2025 besteht demnach keine Planung über das Jahr 2030 hinaus. Für die folgende Zeit bleibt so eine Vorbereitungszeit von lediglich fünf Jahren. Ein hinreichender Planungshorizont dürfte damit etwa in vielen Produktions-, Konsum- oder Infrastrukturbereichen kaum rechtzeitig entstehen können. Auch über die erste Festlegung hinaus ist die Rechtzeitigkeit nicht gesichert, weil § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG nicht gewährleistet, dass die Festlegungen weit genug in die Zukunft reichen. Denn die Regelung verpflichtet die Bundesregierung lediglich, „für weitere Zeiträume nach dem Jahr 2030“ jährlich absinkende Emissionsmengen festzulegen. Über die Länge der Zeiträume ist nichts gesagt; es könnten eben auch nur zwei Einjahreszeiträume sein. Mit einer einmaligen Festlegung im Jahr 2025 lassen sich keine hinreichend weit in die Zukunft reichenden Maßgaben treffen. Ein wiederholter Festlegungsprozess ist daher auch unter dem Gesichtspunkt zeitlich hinreichend weitgreifender Festlegung unerlässlich. Dabei dürfte in vielen Produktions- und Konsumbereichen ein Vorlauf von fünf Jahren nicht genügen, die zur späteren Schonung der Grundrechte erforderlichen Entwicklungen rechtzeitig anzustoßen. Der Gesetzgeber müsste dem Verordnungsgeber, sofern er an dessen Einbindung festhält, weiterreichende Festlegungen aufgeben; insbesondere müsste er ihn schon vor 2025 zur ersten weiteren Festlegung verpflichten oder ihm wenigstens deutlich früher durch gesetzliche Regelung vorgeben, wie weit in die Zukunft die Festlegungen im Jahr 2025 reichen müssen. Wenn der Gesetzgeber die Fortschreibung des Reduktionspfads vollständig übernimmt, muss er selbst alles Erforderliche entsprechend rechtzeitig weit genug in die Zukunft hinein regeln.

259 (2) Sofern der Gesetzgeber bei der Neuregelung der Maßgaben für die Festlegung von Jahresemissionsmengen für Zeiträume nach 2030 an der Einbindung des Verordnungsgebers festhalten will, kann er dies zwar im Grundsatz tun, muss aber nach Art. 80 Abs. 1 GG und dem Grundsatz des Gesetzesvorbehalts selbst Regelungen zur Größe der Jahresemissionsmengen treffen. Er kann diese schrittweise unmittelbar selbst regeln. Er kann dem Verordnungsgeber aber auch wesentliche Kriterien für die Bemessung der jährlichen Mengen vorgeben. § 4 Abs. 6 KSG genügt diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen bislang nicht.

260 (a) Nach Art. 80 Abs. 1 GG kann die Bundesregierung durch Gesetz ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Dabei müssen aber Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Der Grad der jeweils zu fordernden Bestimmtheit einer Regelung hängt auch von der Intensität der Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen ab. Je schwerwiegender die Auswirkungen sind, desto höhere Anforderungen werden an die Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen sein. Insoweit berührt sich das Bestimmtheitsgebot mit dem Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der fordert, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheitsund Gleichheitsbereich des Bürgers wesentlich betreffen, selbst festlegt und dies nicht dem Handeln der Verwaltung überlässt (BVerfGE 56, 1 <13>; vgl. BVerfGE 141, 143 <170 Rn. 59>; 147, 253 <309 f. Rn. 116>; 150, 1 <99 ff. Rn. 199 ff.> m.w.N.). Damit soll gewährleistet werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten, und das die Volksvertretung dazu anhält, Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen in öffentlicher Debatte zu klären. Geboten ist ein Verfahren, das sich durch Transparenz auszeichnet und das die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet (BVerfGE 150, 1 <96 f. Rn. 192> m.w.N.). Das Grundgesetz kennt allerdings keinen Gewaltenmonismus in Form eines umfassenden Parlamentsvorbehalts. Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG normierte organisatorische und funktionelle Trennung und Gliederung der Gewalten zielt auch darauf ab, dass staatliche Entscheidungen möglichst richtig, das heißt von den Organen getroffen werden, die dafür nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen. Vor diesem Hintergrund kann auch die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte den Umfang der Regelungspflicht des Gesetzgebers begrenzen (BVerfGE 150, 1 <99 Rn. 197> m.w.N.). Sollen Regelungen ergehen, die Freiheits- und Gleichheitsrechte der Betroffenen wesentlich betreffen, ist die Einbindung des Verordnungsgebers in die Regelungsaufgabe nicht schlechthin ausgeschlossen (vgl. BVerfGE 147, 310 <311 f. Rn. 120>). Die wesentlichen Fragen sind dann aber, sofern nicht funktionale Grenzen der Gesetzgebung entgegenstehen, entweder unmittelbar durch den Gesetzgeber oder durch entsprechend bestimmte Regelung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung in einem formellen Gesetz zu klären.

261 (b) Dem genügt § 4 Abs. 6 KSG bislang nicht. Sofern der Gesetzgeber an der Einbindung des Verordnungsgebers in die weitere Festlegung von Jahresemissionsmengen festhält, muss er das Ausmaß der Ermächtigung genauer fassen, indem er jedenfalls die Größe der festzulegenden Jahresemissionsmengen selbst bestimmt oder nähere Maßgaben zu deren konkreten Bestimmung durch den Verordnungsgeber trifft.

262 (aa) Generell verlangt Art. 80 Abs. 2 Satz 1 GG unter anderem die Bestimmung des Ausmaßes der Verordnungsermächtigung im Sinne quantitativer Begrenzung (vgl. Reimer, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle, Grundlagen des Verwaltungsrechts Bd. I, 2. Aufl. 2012, § 9 Rn. 72). Hier ist gerade die Bemessung der weiteren Jahresemissionsmengen für die Zeit nach 2030 von besonders großer Bedeutung für die Verwirklichung der Grundrechte. Nach 2030 werden erhebliche Reduktionsanstrengungen erforderlich sein. Die Jahresemissionsmengen werden daher knapp zu bemessen sein und werden entsprechend gravierende Grundrechtsbeeinträchtigungen fordern. Dabei wird erneut zwischen zeitlich versetzten Freiheitsbedarfen abzuwägen sein. Denn der Verbrauch einmal zugelassener Emissionsmengen wird auch dann noch im Wesentlichen unumkehrbar sein. Die Aufteilung der Emissionsvermeidungsverantwortung könnte in der Schlussphase der Klimaschutzanstrengungen nach 2030 mit tiefen Grundrechtseingriffen verbunden sein (vgl. Kment, NVwZ 2020, 1537 <1540>) und bedarf daher einer gesetzlichen Grundlage (vgl. auch Franzius, EnWZ 2019, 435 <437>); gerade das Gesetzgebungsverfahren schafft die verfassungsrechtlich erforderliche Transparenz und gestattet einen öffentlichen Meinungsaustausch darüber, wie die Reduktionslasten nach 2030 verteilt werden sollen (vgl. auch Irischer Supreme Court, Urteil vom 31. Juli 2020, 205/19, Ziffern 6.37 f.). Zwar kann in Rechtsbereichen, die ständig neuer Entwicklung und Erkenntnis unterworfen sind, die gesetzliche Fixierung starrer Regelungen dem Grundrechtsschutz abträglich und damit kontraproduktiv sein (vgl. grundlegend BVerfGE 49, 89 <137>). Auch die weitere Gestaltung des Übergangs zur Klimaneutralität wird von Wandelungsprozessen und wachsender Erkenntnis geprägt sein. Der berechtigte Gedanke „dynamischen Grundrechtsschutzes“ (BVerfGE, a.a.O.) lässt sich dem Gesetzeserfordernis hier gleichwohl nicht entgegenhalten, weil es nicht darum geht, zum Schutz der Grundrechte regulatorisch mit Entwicklung und Erkenntnis Schritt zu halten, sondern vielmehr darum, weitere Entwicklungen zum Schutz der Grundrechte regulatorisch überhaupt erst zu ermöglichen (oben Rn. 248 ff.).

263 (bb) Der Gesetzgeber hat der Bundesregierung zur Bemessung der weiteren Jahresemissionsmengen für die Zeit nach 2030 keine hinreichend bestimmten Vorgaben gemacht. § 4 Abs. 6 Satz 1 KSG spricht zwar von jährlich absinkenden Jahresemissionsmengen (siehe außerdem § 4 Abs. 3 KSG zur Verrechnungsmöglichkeit innerhalb eines Minderungszeitraums). Anderes ließe Art. 20a GG auch nicht zu (oben Rn. 255). § 4 Abs. 6 KSG regelt jedoch nicht, wann und um welche Beträge die Jahresemissionsmengen zu reduzieren sind. Die Größe der Jahresemissionsmengen ließe sich erschließen, wenn etwa kontinuierlich, auch periodisch, in gleichmäßigen Schritten abgesenkt werden müsste. Dass dies gemeint ist, ist jedoch aus der bisherigen Regelung nicht ersichtlich; § 4 Abs. 1 Satz 4 KSG legt vielmehr im Umkehrschluss nahe, dass § 4 Abs. 6 KSG dies nicht unbedingt fordert. Auch in § 4 Abs. 1 Satz 6 KSG findet sich hierzu nichts Näheres. Damit ist die wesentliche Frage der Größe und Verteilung der verbleibenden Emissionsmengen auf künftige Zeiträume nicht hinreichend gesetzlich bestimmt.

264 Über die Größe der weiteren Jahresemissionsmengen kann der Gesetzgeber selbst entscheiden, indem er diese schrittweise unmittelbar selbst regelt. Er kann dem Verordnungsgeber aber auch wesentliche Kriterien für die Bemessung der jährlichen Mengen vorgeben. Denkbar ist etwa, dass der Gesetzgeber Minderungsquoten für bestimmte Zieljahre vorgibt. Weil diese für sich genommen nicht aussagekräftig sind (oben Rn. 125), müsste er dann aber zusätzlich nähere Vorgaben zu dem zum Zieljahr führenden Reduktionspfad machen. Im Übrigen ist verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen, jenseits der notwendigen gesetzlichen Regelungen über die Größe der weiteren Jahresemissionsmengen die näheren Regelungen wie bislang dem Verordnungsgeber zu überlassen. Aus materiellrechtlichen Gründen muss die Verordnungsermächtigung dann aber um die oben genannten Maßgaben ergänzt werden (oben Rn. 257 f.).

265 (cc) Dass die nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gebotene Regelung durch den Gesetzgeber fehlt, kann nicht durch die in § 4 Abs. 6 Satz 3 und 4 KSG vorgesehene Beteiligung des Bundestags an den Verordnungen der Bundesregierung kompensiert werden, weil diese das fehlende Gesetzgebungsverfahren und seine Legitimationswirkung nicht ersetzen kann (vgl. BVerfGE 8, 274 <322 f.>; Bauer, in: Dreier, GG, 3. Aufl. 2015, Art. 80 Rn. 31 m.w.N.; vgl. dazu auch Wallrabenstein, in: v.Münch/Kunig, GG, 7. Aufl. 2021, Art. 80 Rn. 27 m.w.N.). Der besonders hohen Bedeutung der Festlegung von Jahresemissionsmengen wird eine bloße Beteiligung des Bundestags nicht gerecht. Die schlichte Parlamentsbeteiligung kann ein Gesetzgebungsverfahren, dessen besondere Öffentlichkeitsfunktion gerade ein gewichtiger Grund für die Anwendung des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts ist (oben Rn. 262), hier nicht ersetzen.

D.

I.

266 Im Ergebnis sind § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 verfassungswidrig, soweit eine den grundrechtlichen Anforderungen genügende (oben Rn. 251 ff.) Regelung über die Fortschreibung der Minderungsziele für den Zeitraum ab 2031 bis zum Zeitpunkt der durch Art. 20a GG geforderten Klimaneutralität fehlt. In diesem Umfang haben die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 2656/18, soweit sie zulässig ist, und die Verfassungsbeschwerden in den Verfahren 1 BvR 96/20 und 1 BvR 288/20 Erfolg, während die Verfassungsbeschwerde im Verfahren 1 BvR 78/20 unbegründet ist.

267 Steht eine Norm mit dem Grundgesetz nicht in Einklang, ist sie grundsätzlich für nichtig zu erklären (§ 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG). Etwas anderes gilt jedoch in den Fällen, in denen die Nichtigerklärung einer Norm zu einem Zustand führt, welcher der verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde. Das Bundesverfassungsgericht belässt es dann bei einer Unvereinbarkeitserklärung und ordnet in der Regel gleichzeitig die Weitergeltung der entsprechenden Normen für einen bestimmten Zeitraum an (BVerfGE 130, 372 <402> m.w.N.; stRspr).

268 Das ist hier der Fall. Blieben § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2 unangewendet, entfiele die dem Grunde nach durch Art. 20a GG und die Grundrechte gebotene gesamthafte Begrenzung von Treibhausgasemissionen bis zum Jahr 2030. Auch die Gefahr für die Nutzung grundrechtlicher Freiheit nach 2030 bestünde dann erst recht, weil das CO2-Restbudget bis dahin möglicherweise noch weiter aufgezehrt würde. Daher führt der festgestellte Verfassungsverstoß hier nicht zur Nichtigkeit von § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 KSG in Verbindung mit Anlage 2, sondern lediglich zur Feststellung ihrer Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz verbunden mit einer Fortgeltungsanordnung. Die Bestimmungen bleiben also anwendbar, der Gesetzgeber muss die Fortschreibung der Minderungsziele für Zeiträume nach 2030 jedoch bis zum 31. Dezember 2022 unter Beachtung der Maßgaben dieses Beschlusses näher regeln.

II.

269 Die Auslagenentscheidung beruht auf § 34a Abs. 2 und 3 BVerfGG.

E.

270 Diese Entscheidung ist einstimmig ergangen.

Harbarth

Paulus

Baer

Britz

Ott

Christ

Radtke

Härtel

Bundesverfassungsgericht, Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2021 — 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20

Zitiervorschlag BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. März 2021 — 1 BvR 2656/ 18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20 — Rn. (1 — 270), http://www.bverfg.de/e/rs20210324_1bvr265618.html

ECLI ECLI:DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618

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Climate Change Order, First constitutional complaint: G and ors, Order on the constitutional complaint, 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20, BVerfGE 157, 30-177, ILDC 3323 (DE 2021), 24th March 2021, Germany; Constitutional Court [BVerfG]

Facts

Held

Analysis

Further analysis

Instruments cited in the full text of this decision:

International

Constitutions

Cases cited in the full text of this decision:

European Court of Human Rights

German domestic courts

Ireland domestic courts

Netherlands domestic courts

New Zealand domestic courts

United States domestic courts

Decision - English translation

Reasons:

A.

I.

§ 3 National climate targets

§ 4 Permissible annual emission amounts, authority to enact statutory instruments

Annex 1 (ad §§ 4 and 5) Sectors

Annex 2 (ad § 4) Permissible annual emission amounts

II.

III.

IV.

B.

I.

II.

III.

IV.

V.

C.

I.

II.

III.

D.

I.

II.

E.

Decision - full text

Gründe:

A.

I.

§ 3 Nationale Klimaschutzziele

§ 4 Zulässige Jahresemissionsmengen, Verordnungsermächtigung

Anlage 1 (zu den §§ 4 und 5) Sektoren

Anlage 2 (zu § 4) Zulässige Jahresemissionsmengen

§ 8 Sofortprogramm bei Überschreitung der Jahresemissionsmengen

§ 9 Klimaschutzprogramme

Art. 5 Flexibilität durch Vorwegnahme, Übertragung auf nachfolgende Jahre und Übertragung an andere Mitgliedstaaten

II.

III.

IV.

B.

I.

II.

III.

IV.

V.

C.

I.

II.

III.

D.

I.

II.

E.

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