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Reporter(s)

Emerson Harvey Cepeda-Rodriguez

Empresas Públicas de Medellín Labour Union v Empresas Públicas de Medellín and ors, Appeal for protection, T-568/1999, ILDC 1853 (CO 1999), 10th August 1999, Colombia; Constitutional Court

From: Oxford Public International Law (http://opil.ouplaw.com). (c) Oxford University Press, 2023. All Rights Reserved.date: 16 June 2024

Parties:
Empresas Públicas de Medellín Labour Union
Empresas Públicas de Medellín, Mayor؀s office of Medellín, Ministry of Labour, Ministry of External Affairs
Judges/Arbitrators:
Carlos Gaviria Díaz (Rapporteur); José Gregorio Hernández Galindo; Alvaro Tafur Galvis
Procedural Stage:
Appeal for protection
Previous Procedural Stage(s):
Appeal for protection, Council of State, Third Chamber; Empresas Públicas de Medellín Labour Union v Empresas Públicas de Medellín and ors, 26 October 1994
Subsequent Development(s):
Action of nullity; Empresas Públicas de Medellín, Auto 078A/99, 9 December 1999
Related Development(s):
Constitutional action against Articles 430 and 452 of the Labour Code, C-450/1995, 4 October 1995 (‘essential services’ was not an absolute concept: the services might become essential if the strike affected the life, personal safety, or health of the population)Report of the Committee on Freedom of Association of the International Labour Organization, Report in which the committee requests to be kept informed of development, Report No 309, Case no 1916 (Colombia), March 1998Velázquez v Ministry of External Affairs and Ministry of Justice, Appeal for protection, T-558/2003, 10 July 2003 (on different recommendations taken by international organizations and their different binding nature, and a judge’s obligation to carefully analyse each recommendation to determine its binding force)C-401/2005, Constitutional action against Article 430 of the Labour Code, 14 April 2005 (on the hierarchy of labour treaties in domestic law and their prevailing status in domestic law)Ley por la cuál se modifican parcialmente los artículos 448 numeral 4 y 451 del Código Sustantivo del Trabajo (Law partially modifying articles 448 no 4 and 451 of the Substantive Labour Code), Law 1210/2008, 4 July 2008 (Colombia) (on judges as the only competent public officials to determine the illegality of a strike)
Subject(s):
Freedom of association — Right to peaceful assembly — Acts of international organizations — Treaties, binding force
Core Issue(s):
Whether a declaration by a state that a strike over a dispute between the government and workers was illegal was compatible with the Convention concerning Freedom of Association and Protection of the Right to Organise and the Convention concerning the Application of the Principles of the Right to Organise and to Bargain Collectively.
Whether recommendations of the Committee on Freedom of Association, established by the International Labour Organization, created obligations for states.

Oxford Reports on International Law in Domestic Courts is edited by:

Professor André Nollkaemper, University of Amsterdam and  August Reinisch, University of Vienna.

Facts

F1  From February 16 to 22 March 1992, public refuse collectors (‘workers’), who were members of the Empresas Públicas de Medellín Labour Union (‘Labour Union’), exercised their right to strike, demanding better working conditions from Empresas Públicas de Medellín (‘Public Companies’).

F2  The Public Companies asked the Ministry of Labour (‘Ministry’) to declare the strike illegal. The Ministry did so, on the basis that strikes in public services were prohibited under Article 65 of Law 50, 1990 (Colombia) and Article 430 of the Labour Code, 1950 (Colombia).

F3  The Public Companies fired 209 workers who were members of the Labour Union on the basis of the Ministry’s decision.

F4  The Labour Union approached various Colombian judges, including the Consejo del Estado—the highest administrative court—to ask for the workers to be reinstated. The Labour Union argued that the workers’ right to due process had been infringed as they had not been permitted to take part in the administrative process that declared the strike illegal.

F5  The Colombian judges rejected the Labour Union’s request. Applying the same norms as the Ministry, the judges argued that the firing of the workers was legal because strikes in public services were prohibited.

F6  The Labour Union made a complaint to the International Labour Organization’s (‘ILO’) Committee on Freedom of Association (‘CFA’) in response to the domestic judicial decisions that confirmed the firings as legal. The Labour Union reiterated the argument made to the Colombian judges about the violation of due process.

F7  In March 1998, the CFA presented a report in which it made two conclusions (Report of the Committee on Freedom of Association of the International Labour Organization, Report in which the committee requests to be kept informed of development, Report No 309, Case no 1916 (Colombia), March 1998 (‘CFA Report’). First, it concluded that refuse collection services were not an essential public service. An interruption to refuse collection did not put a person’s life, safety, or health in danger (CFA Report, para 100). Second, the Labour Union’s due process was infringed. The strike was declared illegal by an administrative authority. The Ministry was not an authority independent of the parties, especially of the government, which employed the Public Companies (CFA Report, para 102). The CFA urged the Colombian government to reinstate the workers to their jobs (CFA Report, para 103) and to eliminate the prohibition of strikes in nonessential public services, such as refuse collection, from domestic legislation (CFA Report, para 104).

F8  The CFA’s recommendations were not implemented. The Public Companies, the Ministry, and the Ministry of External Affairs took the view that the CFA’s recommendations were not binding because their language was not imperative and Article 53 of the Constitution, 5 July 1991 (Colombia) (‘Colombian Constitution’), which integrated treaties into national legislation, did not mention this type of expression of international organizations.

F10  The Labour Union also argued that treaties on the right to work were part of domestic legislation (Article 53 of the Colombian Constitution) and that human rights treaties ratified by Colombia prevailed over domestic law (Article 93 of the Colombian Constitution).

F11  The Administrative Court of Antioquia and the Consejo de Estado denied the Labour Union’s petitions. They held that the CFA’s recommendations were not part of domestic law but were merely guidelines for legislation.

F12  The Labour Union requested a review of the previous judicial decisions in the Constitutional Court. It reiterated that the public service of refuse removal was not essential and that the ILO’s recommendations were binding, based on Article 19 of the ILO Constitution, ILO Convention No 87, and ILO Convention No 98, and Articles 53 and 93 of the Colombian Constitution.

Held

H1  If the state was the employer, it was contrary to the principle of good faith in the fulfilment of the international commitments taken on by Colombia when it ratified ILO Convention No 87 and ILO Convention No 98 for that state to declare a strike illegal, because in this way workers were deprived of the guarantee of access to an impartial third party. (paragraph 48)

H2  In light of Article 27 of the Vienna Convention on the Law of Treaties (23 May 1969) 1155 UNTS 331; UN Reg No I-18232; IC-MT 011(1969), entered into force 27 January 1980 (‘VCLT’), two consequences arose when a state invoked the provisions of its domestic law as justification for its failure to perform a treaty: (1) a third state could demand that Colombia take a clear position on the international obligations; and (2) individuals could make claims in international bodies about the effectiveness of the international norms. (paragraph 60)

H4  The right to strike was a consequence of the right to organize. These international norms established that state authorities were required to abstain from any interventions that limited the rights to strike and to freedom of association. The Colombian Constitution prohibited the right to strike only in the essential public services defined by the legislator. (paragraph 73) At the relevant time the Colombian legislator had not pronounced the public sanitation service as essential. (paragraph 46)

H5  Articles 53 and 93 of the Colombian Constitution authorized state authorities to give precedence to international treaties. (paragraph 74) These Articles established the ‘Constitutional Block’. The Constitutional Block stated that although international norms were not formally part of the Colombian Constitution, they were higher in the hierarchy of the domestic law order than national legislation. (paragraph 66)

H6  Colombia had ratified more than fifty ILO agreements and had committed to comply with them in good faith. Therefore, the international normative framework had to be used to guarantee the rights to strike and to freedom of association. (paragraph 76)

H7  The CFA was a supervisory body of the ILO. It compared the factual situations presented to it or the domestic rules of states with the international rules applicable according to the treaties ratified by the states involved; it then formulated recommendations and submitted them to the Governing Body, which was the body that could issue recommendations of a binding nature according to the rules governing the ILO. In this case, the Governing Body received the CFA’s report and its recommendations, accepted them, and published them as part of its official report. This recommendation therefore constituted an express order binding on the Colombian government. Colombia was obliged, by virtue of its status as a state party to the ILO’s constitutive treaty, to abide by the recommendations of the Governing Body pursuant to Article 24 of the ILO Constitution. (paragraph 87)

H8  The recommendations of the ILO’s supervisory and monitoring bodies could not be ignored. When they resulted from state actions contrary to the treaties referred to in Article 93 of the ILO Constitution, although not directly binding, the recommendations created a three-pronged obligation for the state: (1) administrative authorities must accept and apply them; (2) they must serve as a basis for the presentation of legislative projects; and (3) they must guide judicial decision-making for similar cases. (paragraph 89)

H9  The government’s failure to comply with Colombia’s international obligations could not be a source of rights for the administration, nor a cause for the extinction of the workers’ rights. By protecting the rights invoked by the workers, the Court was not only protecting constitutional rights, but also drawing the government's attention to the duty to comply domestically with the commitments it had freely acquired in international relations, so that the rights of individuals enshrined in the treaties did not remain mere good intentions manifested externally. (paragraph 90)

H10  The earlier judgments were reversed. (paragraph 92) The Ministry was ordered to present a legislative initiative to Congress to create an independent body that would have the competence to qualify the cessation of activities that occurred in non-essential public services and to reinstate the 209 workers. (paragraph 93)

Date of Report: 19 July 2021
Reporter(s):
Emerson Harvey Cepeda-Rodriguez

Analysis

A1  The Constitutional Court (‘Court’) did not delve into the exception to the prohibition of the right to strike for essential public services. The Court found only that the public sanitation service had not been confirmed by the legislator to be ‘essential’. (paragraph 46) This could be seen as a failure to determine other criteria which could expand the right to strike in essential public services.

A2  The ILO had referred to an additional criterion: the establishment of ‘minimum services’ in the case of strike action. According to decisions by the Governing Body and the CFA, ‘minimum services’ must meet two conditions. First, the basic needs of users and a less-frequent yet efficient service must be guaranteed without undermining the effectiveness of the strike’s pressure tactics. Second, the workers must participate in the negotiation on minimum services. For the Governing Body and the CFA, defining minimum services must not take place during a labour dispute. The objective was to ensure that ‘all the parties can negotiate with the necessary perspective and serenity’ (International Labour Organization, Digest of Decisions of the Committee on Freedom Association and Governing Body (5th edn International Labour Office, 2006), paras 606–607 (‘ILO Digest’); International Labour Organization, General Survey on Freedom of Association and Collective Bargaining (International Labour Office, Geneva 81st Session 1994) paras 159–62 (‘ILO General Survey’)).

A3  The Court’s holding that a government entity could not label the strike as illegal when the dispute was between the government and workers (paragraph 48) could mean that the Court established the conditions with which an independent body must comply. However, the holding only included the direction that the Ministry and the legislator should initiate creation of this entity. (paragraph 49) A more profound concern was the characteristics the independent body should have. The Court should also have identified other stakeholders that could have taken part in the creation of the independent body. In this sense, two characteristics might be necessary.

A4  First, the Governing Body and the CFA indicated that the governing authorities could not declare a strike illegal (ILO Digest, para 631). Still, neither the Governing Body, the CFA, nor Article 3 of ILO Convention No 98 indicated which entity could make this declaration. For example, the legality of a strike might be declared by judges. In this case, the Court was able to use Article 23(2) of the American Convention on Human Rights (22 November 1969) OASTS No 36; 1144 UNTS 123; B-32, OEA/Ser.L.V/II.82 doc.6 rev.1, 25, entered into force 18 July 1978. According to the Inter-American Court of Human Rights, Article 23(2) did not allow a governing body to restrict political rights, because only a jurisdictional act could do so: Case of Petro Urrego v Colombia, Preliminary objection, merits, reparations and costs, IACHR Series C no 406, 8 July 2020.

A5  Second, the Governing Body and the CFA established that the workers, the employers, and the government could also agree on the creation of an equal, independent entity to issue decisions on declaring a strike illegal (ILO General Survey, para 161).

A6  The Court briefly mentioned that the CFA’s recommendations were only binding when they were approved by the Governing Body. (paragraph 87) Although the Court’s conclusion was lawful, it did not discuss other reasons regarding the binding nature of the CFA’s recommendations. An additional explanation for the argument made by the Court relating to the CFA did not establish new international legal obligations, but rather carried out an analysis of compliance with existing international obligations. To defend this argument, two normative grounds are useful. First, Article 19(6) of the ILO Constitution established that states were obligated to submit recommendations to the domestic authorities in charge of complying with them. Likewise, Article 19(6) stipulated that states must inform the ILO about compliance with the recommendations. Second, Article 8(2) of ILO Convention No 87 established that ‘[d]omestic legislation shall not undermine or be applied to undermine the guarantees included in Convention 87.’

A7  The Court also did not mention other international norms to justify the binding nature of the CFA’s recommendations. This jurisprudential vacuum could be resolved by two international law arguments. The first refers to the methodology used by the CFA to make decisions. The CFA set up a dialogue with governments, employers, and workers to determine if a concrete fact conformed to freedom of association (International Labour Organization, Compilation of Decisions of the Committee on Freedom of Association (6th edn International Labour Office, 2018), para 5 (‘ILO Compilation’)). This methodology increased the binding nature of its decisions because it ensured a balance between the interests of the different stakeholders. The second was related to the Special procedures for the examination in the International Labour Organization of complaints alleging violations of freedom of association — Annex I (February 1950), entered into force November 1951 (‘SPFA’). The SPFA established the CFA’s mandate. Article 13 No 51 of the SPFA underscored that the members of the ILO have committed to respect the ILO Conventions and the principles of freedom of association. These principles ‘have become customary rules above the Conventions’ and complaints lodged with the ILO ‘may be presented whether or not the country concerned has ratified the freedom of association Conventions’ (Articles 7(31), 13(51), and 16(73) of the SPFA). Furthermore, Article 12(61) and 12(62) of the SPFA established that a change of government or regime did not exempt the country from responsibility regarding compliance with the CFA’s recommendations.

A8  The Court did not discuss an assumption underlying the exhaustion of domestic administrative and judicial resources in turning to the CFA. The Court stated that ‘the exhaustion of domestic remedies for the defence of infringed rights is a prerequisite for recourse to international bodies’. (paragraph 1) This premise should be challenged. The competence of the CFA did not depend on the exhaustion of domestic remedies. Article 6 No 30 of the SPFA explicitly recognized that the CFA’s competence ‘to examine allegations is not subject to the exhaustion of national procedures’. Its objective was to prevent damage to the party whose rights have allegedly been infringed. The CFA and the Governing Body had also confirmed that the CFA’s power did not depend on the exhaustion of domestic remedies (ILO Compilation, paras 12, 30). In this case, the Constitutional Court could review its judicial precedent. However, the CFA could, for a reasonable amount of time, suspend the examination of a case while waiting for a domestic determination. The time to examine a case from the presentation of the complaint was 10 months (E Gravel, I Duplessis, and B Gernigon, The Committee on Freedom of Association: Its impact over 50 years (International Labour Office, 2001) p 14).

Date of Analysis: 19 July 2021
Analysis by: Emerson Harvey Cepeda-Rodriguez

Instruments cited in the full text of this decision:

International

Constitution of the International Labour Organization, 15 UNTS 40; OXIO 408, entered into force 28 June 1919, Preamble, Articles 24, 25

Convention concerning Freedom of Association and Protection of the Right to Organise (9 July 1948) ILO Convention No 87; 31 ILO Official Bull, Ser B, No 1, 1 (1948); 68 UNTS 17; UN Reg No I-881, entered into force 4 July 1950, Article 1

Universal Declaration of Human Rights, UN Doc A/RES/217(III) A; UN Doc A/810, 71; GAOR 3rd Session Part I, 71, entered into force 10 December 1948, Articles 3, 8, 23(4)

Convention concerning the Application of the Principles of the Right to Organise and to Bargain Collectively, ILO Convention No 98; (1949) 32 ILO Off Bull, Ser B, No 3, 193; 96 UNTS 257; UN Reg No I-134, entered into force 1 July 1949, Article 8

International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, 993 UNTS 3; CTS 1976/46; S Exec Doc D, 95-2 (1978); GAOR 21st Session Supp 16, 49; UN Doc A/6316; UN Doc A/RES/2200(XXI), Annex; OXIO 17, entered into force 3 January 1976, Articles 6, 7, 8

American Convention on Human Rights (22 November 1969) OASTS No 36; 1144 UNTS 123; B-32, OEA/Ser.L.V/II.82 doc.6 rev.1, 25, entered into force 18 July 1978, Articles 23, 25, 26

Vienna Convention on the Law of Treaties, 1155 UNTS 331; UN Reg No I-18232; IC-MT 011(1969), entered into force 27 January 1980, Articles 26, 27

Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights, OASTS No 69; OAS Doc AG/Res 907 (XVIII-O/88), entered into force 16 November 1999, Articles 6, 8

Cases cited in the full text of this decision:

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Decision - full text

Paragraph numbers have been added to this decision by OUP

LEGITIMACION POR ACTIVA DEL SINDICATO-Presentación de tutela

TRANSFORMACION DE EMPRESA-No desaparecen derechos del trabajador ni deberes del empleador

SINDICATO-Distinción entre derechos individuales del afiliado y derechos colectivos del ente

DERECHOS FUNDAMENTALES DEL SINDICATO-Ente colectivo

LEGITIMACION POR ACTIVA DEL SINDICATO-Ente colectivo/INSTANCIAS INTERNACIONALES-Necesidad de agotar previamente recursos internos para defensa de derechos.

El agotamiento de los recursos internos para la defensa de los derechos conculcados, es un presupuesto para acudir a las instancias internacionales, consagrado en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia y en varios pronunciamientos del máximo tribunal de asuntos internacionales. En consecuencia, la decisión de las instancias internacionales competentes para controlar la aplicación de los tratados y convenios, sólo puede ser posterior a las decisiones administrativas internas, y a las sentencias nacionales sobre la legalidad de ellas. Cualquier pronunciamiento de esas instancias, necesariamente constituye un hecho nuevo.

QUEJA ANTE ORGANISMO INTERNACIONAL-Ordenes no pueden ignorarse bajo la cosa juzgada/TRIBUNAL INTERNACIONAL-Ordenes no pueden ignorarse bajo la cosa juzgada

SINDICATO-Derecho al reconocimiento de personería jurídica/DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO DE PERSONA JURIDICA

Es claro que una asociación como el Sindicato tiene el derecho fundamental al reconocimiento de su personería jurídica. A más de ese reconocimiento, condición sin la cual no pueden radicarse derechos en cabeza del ente colectivo, las personas jurídicas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, pues respecto de la Constitución actual, no tiene sentido afirmar que alguien tiene un derecho, si no cuenta con acción para reclamar su efectividad, ni las garantías para el respectivo trámite. Además, es sabido que la Carta extendió el alcance del derecho fundamental al debido proceso a toda actuación administrativa.

DERECHO DE PARTICIPACION DE TODOS EN LAS DECISIONES QUE LOS AFECTAN-Interpretación del ordenamiento jurídico no puede hacerla nugatoria

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO A SINDICATO-Verificación cese de actividades sin participación y de afiliados/DERECHO DE PARTICIPACION DEL SINDICATO-Verificación cese de actividades

SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Determinación

DERECHO DE HUELGA-Restricciones

SERVICIOS PUBLICOS ESENCIALES-Actualmente lo es el aseo

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO A SINDICATODeclaración de ilegalidad de huelga

DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO A SINDICATO-Inexistencia para entonces de norma que definiera el aseo como servicio público esencial/HUELGA-Restricción ilegítima

PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Estado no puede declarar ilegalidad de huelga

Si el Estado es el empleador, resulta contrario al principio de la buena fe en el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al ratificar los Convenios 87 y 98 de la OIT, que sea un órgano gubernamental el que haga la calificación de la ilegalidad de la huelga, pues de esa manera se priva a los trabajadores de una garantía: la de tener acceso a un tercero imparcial que decida, cuando el conflicto entre ellos y su empleador sobre la conformidad de la huelga con su regulación legal, no puede ser dirimido por las partes.

HUELGA-Ilegalidad no puede ser declarada por autoridad administrativa

MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL-Iniciativa legislativa del órgano competente para calificar cese de actividades en servicios públicos no esenciales

DERECHOS LABORALES-Son derechos humanos

DERECHOS LABORALES-Aplicación armónica con evolución económica y social de los pueblos

INSTRUMENTOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS-Incorporación al ordenamiento interno

TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS-Prohibición de invocar disposiciones del derecho interno como justificación del incumplimiento de obligaciones

DERECHOS LABORALES-Cumplimiento de buena fe de obligaciones internacionales adquiridas

En lo que hace a los derechos laborales, el cumplir de buena fe las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados, consiste en ampliar en lo posible el espectro de protección de los derechos de los trabajadores en el orden interno, de acuerdo con los avances de la legislación y jurisprudencia internacionales. Se supone que los Estados deben abstenerse de legislar internamente en contra de los tratados ratificados sobre la materia.

ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Cumplimiento por el Estado de obligaciones adquiridas

ESTADO-Consecuencias por aplicación de normas internas opuestas a compromisos internacionales/TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS LABORALES-Consecuencias por aplicación de normas internas opuestas a compromisos adquiridos

En contravía del artículo 27 de la Convención de Viena, el Gobierno colombiano aplicó en este caso normas internas opuestas a sus compromisos internacionales adquiridos, con dos consecuencias graves: la primera, es que cualquier Estado podría exigir, mediante una queja, que Colombia tomara una posición seria respecto a los compromisos adquiridos; la segunda, es que los trabajadores, directos beneficiarios de los tratados de derechos humanos en general, y de los Convenios sobre condiciones de trabajo en especial, pueden — como en este caso lo hicieron — reclamar ante estamentos internacionales la efectividad de los derechos que están "en el papel".

ORGANIZACION INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Obligaciones son exigibles al Estado

Colombia es miembro de un gran número de organizaciones internacionales que buscan la protección y garantía de los derechos humanos — entre ellas, la OIT-; las obligaciones que ha contraído en ese ámbito son exigibles por partida triple: pueden reclamarlas Organizaciones como tales (en virtud del tratado constitutivo), los Estados y, lo más importante, los individuos. En cualquiera de los casos es el Estado el llamado a corregir lo que, en su orden interno, contradiga el propósito y fin de los acuerdos internacionales, y él es responsable por el cumplimiento del tratado en todo el territorio.

TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS-Agotamiento de recursos ante tribunales nacionales

TRATADO INTERNACIONAL SOBRE DERECHOS HUMANOS-Prevalencia en el orden interno

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance

BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD EN DERECHOS LABORALES-Aplicación

DERECHO DE ASOCIACION Y SINDICALIZACIONProtección nacional e internacional

DERECHO DE HUELGA-Protección nacional e internacional

COMITE DE LIBERTAD SINDICAL DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Obligatoriedad de recomendaciones

ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJOEstructura interna

ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJODiferencia entre recomendaciones y de órganos de control

ORGANIZACION INTERNACIONAL-Poder vinculante de recomendaciones de órganos de control

TRATADO CONSTITUTIVO DE LA ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO-Estado debe acatar recomendaciones del Consejo de Administración

ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJORecomendaciones de órganos de control y vigilancia no pueden ser ignoradas

Las recomendaciones de los órganos de control y vigilancia de la OIT, no pueden ser ignoradas: cuando resultan de actuaciones del Estado contrarias a los tratados internacionales aludidos en el artículo 93 Superior, aunque no sean vinculantes directamente, generan una triple obligación en cabeza de los Estados: deben 1) ser acogidas y aplicadas por las autoridades administrativas; 2) servir de base para la presentación de proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y alcance de las órdenes que el juez de tutela debe impartir para restablecer los derechos violados o amenazados en ése y los casos que sean similares.

Referencia: Expediente 206.360

Acción de Tutela contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Alcaldía Municipal de Medellín y las Empresas Varias de Medellín por una presunta violación de los derechos al trabajo, a la organización sindical, a la asociación, la huelga, y el debido proceso

Temas:

Procedencia de la tutela para proteger el derecho a la huelga

Huelga en los servicios públicos Servicios públicos, servicios públicos esenciales, servicios públicos domiciliarios

Expedición de normas de derecho interno contrarias a los Tratados internacionales vinculantes para el Estado

Hecho cumplido

Aplicación de una ley contraria a la Constitución

Declaración de ilegalidad de una huelga por parte de autoridad administrativa

Bloque de constitucionalidad Jerarquía de los derechos laborales de los colombianos, contenidos en instrumentos internacionales ratificados por el Estado

El agotamiento de los recursos internos como presupuesto para acudir a las instancias internacionales y la cosa juzgada

Poder vinculante de las recomendaciones de los órganos de control de las Organizaciones Internacionales

Diferencia entre las Recomendaciones de la OIT y las de sus órganos de control

Actor: Sindicato de las Empresas Varias de Medellín (EEVVM) E.S.P

Magistrado Ponente:

Dr. CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de mil novecientos noventa y nueve (1999).

La Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, compuesta por los magistrados José Gregorio Hernández Galindo, Alvaro Tafur Galvis, y Carlos Gaviria Díaz, este último en calidad de ponente, entra a revisar el proceso de tutela adelantado por el SINDICATO DE LAS EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN E.S.P. contra el MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL, el MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES, el MUNICIPIO DE MEDELLÍN y las EMPRESAS VARIAS DE MEDELLÍN E.S.P., conforme a la competencia que le ha sido asignada por los artículos 86 inciso 2°, y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

Antecedentes

10  El sindicato de las Empresas Varias de Medellín E.P.S. (EEVVM) solicitó a través de la tutela, la protección de sus derechos constitucionales al trabajo, a la libertad sindical (asociación, organización y huelga) y al debido proceso, supuestamente vulnerados por las actuaciones y omisiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Municipio de Medellín y las Empresas Varias de Medellín.

I.  Hechos

11  A finales de 1992, el sindicato de las Empresas Varias Municipales de Medellín (EEVVMM) denunció la convención colectiva que regía las relaciones entre los empleados afiliados y la empresa. En enero de 1993 las partes iniciaron la etapa de arreglo directo y no se llegó a un acuerdo; por tanto, los trabajadores resolvieron declararse en asamblea permanente. A partir del día 16 de febrero y hasta el 22 de ese mismo mes dejaron de laborar, y sesionaron ininterrumpidamente.

12  El Representante Legal de las EEVVMM solicitó al Ministerio de Trabajo constatar el cese de actividades, desde el primer día. Así lo hizo y, por medio de una actuación administrativa, ese despacho declaró ilegal la asamblea. Para justificar su decisión, invocó el artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo que prohibe la huelga en los servicios públicos, y el artículo 65 de la Ley 50 de 1990, que califica como ilegal la suspensión colectiva del trabajo en los servicios públicos.

13  Según el sindicato, con esta actuación se vulneró su derecho al debido proceso, pues durante la visita y elaboración de lista de ausentes, por parte del Ministerio, no se les permitió a sus afiliados intervenir, ni se tuvo en cuenta si quienes no se encontraban en su puesto estaban en asamblea, si les correspondía un turno, o si estaban de vacaciones o incapacitados.

14  Como consecuencia de la declaración de ilegalidad del paro, 209 trabajadores, todos pertenecientes al sindicato, fueron despedidos. Entonces, la asociación sindical impugnó ante el Consejo de Estado la resolución, y algunos de los trabajadores iniciaron acciones ordinarias; en ninguno de los casos se decidió a su favor pues, sin excepción, los jueces confrontaron el caso con las citadas normas que prohiben la huelga en los servicios públicos, y por tanto, encontraron acertada la decisión del Ministerio.

15  Por todo lo anterior, los demandantes en esta tutela interpusieron una queja ante la Oficina Internacional del Trabajo, invocando la protección que a su juicio les asiste, ya que Colombia ratificó varios Convenios de trabajo y sindicalización en donde ella fue consagrada. Pidieron entonces el amparo de su derecho a la libertad sindical, y denunciaron la injerencia indebida del Estado en las actividades de su organización, así como la violación del debido proceso.

16  Como resultado de esta actuación, el Comité de Libertad Sindical de la OIT, en su Informe No. 309, lamentó que el Gobierno colombiano hubiera hecho caso omiso de la solicitud que se le había elevado de informar sobre el caso y, habiendo evaluado los hechos, consignó la siguiente recomendación:

“Recomendaciones del Comité

"En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes: el Comité urge al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para que se reintegre en sus puestos de trabajo a los dirigentes sindicales, sindicalistas y trabajadores que fueron despedidos por haber participado en una huelga en la empresa denominada Empresas Varias Municipales de Medellín y si ello no es posible, que se les indemnice de manera completa. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro, la calificación de las huelgas sea realizada por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido, y el Comité, al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, pide al Gobierno que tome medidas para modificar las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo que prohíben la huelga en una amplia gama de servicios que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término (en particular artículos 430 y 450).”

17  Los accionantes consideran que tal recomendación es obligatoria para Colombia, pero las entidades encargadas de cumplirla tienen opinión distinta:

  • —  Las EEVVM rehusan acatarla por dos razones: primero, consideran que las recomendaciones no son vinculantes, pues su lenguaje mismo es “no imperativo”, y el artículo 53 de la Carta Política, que integra a la legislación nacional los Convenios, no menciona este tipo de manifestaciones de las Organizaciones Internacionales. Segundo, la imposibilidad de cumplir la orden: la Empresa se transformó, y tiene ahora distinta naturaleza y otra planta de personal. Añaden que el agotamiento de los recursos internos se dio, y que se encontró ajustada a derecho la declaración de ilegalidad de la huelga.

  • —  El Municipio de Medellín sostiene que las recomendaciones del Comité no son obligatorias, y esgrime de nuevo el argumento de la transformación de las Empresas, para justificar la falta de legitimación por pasiva.

  • —  El Ministerio de Relaciones Exteriores asume el documento del Comité de Libertad Sindical como una invitación al Consejo de Administración para que apruebe sus recomendaciones, mas no como una orden directa al Gobierno colombiano; afirma que, aún si fuera una verdadera recomendación, no sería obligatoria para Colombia de acuerdo con la Carta de la OIT y con la jurisprudencia de esta Corte.

  • —  El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social aduce haber actuado conforme a derecho, pues el aseo es un servicio público esencial (Ley 142/94), y la Ley prohibe la huelga en las empresas que prestan este tipo de servicio. Adicionalmente, cita la norma laboral y la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado que avalan el procedimiento que se siguió en este caso, para justificar el hecho de no haber solicitado la intervención del sindicato. Por último, recibe las recomendaciones del Comité a manera de consejo, de súplica, de sugerencia que hace ese ente para diligenciar el asunto que se le encomendó.

18  Frente a esta situación, el Sindicato, debido a su impotencia para obligar al Estado a respetar los derechos humanos laborales de los empleados despedidos, y “ante la falta de voluntad política del gobierno colombiano para cumplir sus obligaciones” en cuanto hace a la adopción de la recomendación, acude a la tutela. Los argumentos principales que esgrimen en su escrito son los siguientes:

  • —  El aseo no es un servicio público esencial, pues con su suspensión no se ponen en riesgo la vida y salud de las personas; por tanto, no se puede limitar la posibilidad de huelga en las empresas que lo prestan.

  • —  El despido masivo de sindicalistas afecta el orden subjetivo de libertad sindical de los afiliados, y el objetivo, pues desestabiliza la organización.

  • —  Según el derecho internacional del trabajo, es inadmisible una injerencia del Estado en las actividades sindicales.

  • —  Las recomendaciones de la OIT son obligatorias para el gobierno por dos razones: primera, en virtud de la Constitución de la OIT (art. 19), y de los convenios 87 y 98 sobre sindicalización, todos ratificados por el Estado. Segunda, la Constitución Política, artículos 39, (derecho de asociación sindical) 56, (derecho de huelga) 53 (los Convenios Internacionales en materia de derecho al trabajo pertenecen a la legislación interna), y 93 (prevalencia de los instrumentos de derechos humanos ratificados por Colombia).

19  El demandante, como afectado directo por la falta de acción de las autoridades nacionales, solicitó la tutela de sus derechos al trabajo, a la organización sindical, a la asociación, la huelga, y el debido proceso; y con ella, pide se dé la orden a los demandados de hacer efectivo el reintegro de los empleados despedidos al puesto que ocupaban antes de que ocurriera su despido, la declaración de que no hubo solución de continuidad en la prestación del servicio, y el reconocimiento de los sindicalistas como afiliados activos durante todo el tiempo que estuvieron despedidos, con la correspondiente cotización por parte del empleador; todo dentro de un plazo perentorio.

II.  Decisiones de instancia

1.  Tribunal Administrativo de Antioquia

20  La Sección Primera del Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó por improcedente la tutela por dos razones:

  • —  El sindicato ya agotó todas las instancias ordinarias ante el Consejo de Estado y los jueces laborales para lograr el reintegro de los empleados, con resultados negativos. No es posible adicionar ese trámite con una acción de tutela.

  • —  La falta de obligatoriedad de las recomendaciones de la OIT: “De conformidad con el artículo 19 de la Constitución de la OIT, este organismo se pronuncia a través de convenios internacionales o de recomendaciones, siendo diferentes los unos de las otras. Losconvenios son normas de derecho internacional que vinculan jurídicamente a los Estados y que están sujetas a su ratificación, adquiriendo así compromisos internacionales. Las recomendaciones son sólo instrumentos que se limitan a señalar pautas para orientar la legislación y la práctica jurídica nacional. (…) Así las cosas, la recomendación señalada por el SINDICATO DE TRABAJADORES DE EMPRESAS VARIAS, no tiene en ninguna manera carácter vinculante y obligacional para el Gobierno Nacional, se constituye sólo en una exhortación o insinuación que se le hace al mismo, con relación a las medidas que debería tomar respecto de tales trabajadores”.(F. 196)

2.  Consejo de Estado

21  La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo confirmó la decisión de primera instancia, por tres razones:

  1. 1.  Si no se adoptan por medio de un tratado, los actos de la OIT no ingresan al ordenamiento jurídico colombiano, y por tanto, la recomendación de esa organización no tiene jerarquía alguna en la legislación nacional.

  2. 2. No puede aceptarse que, no constituyendo derecho vigente ni existiendo por lo mismo acciones para hacer aplicables las simples recomendaciones, fuere precisamente la tutela el medio idóneo para exigir el cumplimiento de ellas”. (F.217).

  3. 3.  Los trabajadores despedidos ya agotaron la vía ordinaria y obtuvieron sentencias desfavorables.

Consideraciones de la Corte

I. I.  Competencia

22  La Corte Constitucional es competente para revisar los fallos proferidos en el trámite de este proceso, de acuerdo con los artículos 86 y 241 de la Carta Política; corresponde a la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas adoptar la sentencia respectiva, según el reglamento interno y el auto de la Sala de Selección Número Cuatro el 26 de abril de 1999.

II. II.  Procedencia de la Acción de Tutela

A. A.  Legitimación por activa

23  La legitimación del Sindicato de las Empresas Varias de Medellín E.S.P. no fue cuestionada en este proceso, y es claro que esa asociación tiene capacidad para reclamar sus propios derechos, y para representar los intereses de los trabajadores despedidos, puesto que todos ellos eran sus miembros activos cuando ocurrieron los hechos materia de este proceso.

B. B.  Legitimación por pasiva

24  Las Empresas Varias E.S.P. y el Municipio de Medellín, adujeron que la primera de esas entidades no puede ser vinculada a este proceso como demandado, porque los hechos que originaron esta tutela ocurrieron antes de su transformación en empresa industrial y comercial del Estado, de servicio público; en su opinión, tal mutación la libera de toda responsabilidad por lo que tuvo lugar antes de que cambiara su naturaleza jurídica.

25  También afirmaron las entidades demandadas que, si bien los trabajadores pueden tener interés en este proceso, no tienen derecho alguno qué reclamar, puesto que la recomendación en que basan sus pretensiones no es una norma jurídica; y si ella no es apta para crear obligaciones, tampoco puede originar los derechos correspondientes en cabeza de hipotéticos beneficiarios de ellas.

26  Finalmente, señalaron que la actuación administrativa que sirve de base a las pretensiones del sindicato, es un hecho cumplido y juzgado por todas las instancias posibles en las jurisdicciones ordinarias laboral y contencioso administrativa; por tanto, no sólo es improcedente la tutela en este caso, pues desde un principio debió rechazarse la solicitud por improcedente.

27  Al respecto, esta Sala considera: a) un cambio como el que se realizó en las Empresas Varias de Medellín, no hace que desaparezcan los derechos de los trabajadores vinculados a esa entidad, ni los correspondientes deberes en cabeza de su empleador -la empresa demandada o el municipio al que pertenece-; b) no se trata de un hecho cumplido, porque hay diferencia entre los derechos individuales de los trabajadores despedidos y los del Sindicato que incoó esta acción; c) sí hay normas vigentes y aplicables al caso; d) la resolución del Comité de Libertad Sindical es un hecho nuevo y significativo.

1.  ¿Quién es responsable por las obligaciones de origen laboral ya causadas, luego de la transformación de las Empresas Varias?

28  Las Empresas Varias Municipales de Medellín se transformaron en Empresas Varias de Medellín E.S.P. mediante el Acuerdo 001 de 1998. El artículo 11 de esa norma expresamente estableció que no hay solución de continuidad por efecto del cambio introducido a esa entidad, en su existencia como persona jurídica, ni para efectos patrimoniales, de actividad, ni en los derechos y obligaciones causadas con anterioridad al acto. Así, queda sin piso el argumento aducido por las Empresas Varias y el Municipio de Medellín, y es claro que sí se la podía vincular a este proceso como parte demandada.

29  En conclusión, no son de recibo las razones aducidas por las entidades demandadas para cuestionar, por falta de legitimación por pasiva, la procedencia de la acción de tutela en este caso.

2. 2.  Hecho cumplido

30  Todos los entes demandados adujeron que en este caso se trata de hechos cumplidos y, si existió violación de los derechos reclamados, ella produjo un daño consumado, por lo que no es procedente esta acción. Al respecto debe anotarse que los derechos individuales de los trabajadores expulsados sobre los cuales se pronunciaron los jueces laborales, y los derechos del sindicato que se reclaman por vía de tutela en este proceso, no son la misma cosa — aunque el amparo de éstos últimos pueda redundar en la efectividad de aquéllos -; por tanto, no pueden oponerse a esta tutela incoada por la organización de los trabajadores, los fallos de los jueces ordinarios sobre los derechos individuales de sus afiliados, pues no es sobre éstos que el juez de tutela debe pronunciarse; en esta ocasión, se trata de los derechos fundamentales del ente colectivo, y de la fuerza vinculante de la recomendación de un órgano internacional de control.

31  El agotamiento de los recursos internos para la defensa de los derechos conculcados, es un presupuesto para acudir a las instancias internacionales, consagrado en los instrumentos internacionales ratificados por Colombia y en varios pronunciamientos del máximo tribunal de asuntos internacionales. En consecuencia, la decisión de las instancias internacionales competentes para controlar la aplicación de los tratados y convenios, sólo puede ser posterior a las decisiones administrativas internas, y a las sentencias nacionales sobre la legalidad de ellas. Por todo lo anterior, cualquier pronunciamiento de esas instancias, necesariamente constituye un hecho nuevo.

32  La Sala no puede entonces, acoger el argumento expuesto por los demandados y adoptado por los jueces de instancia, sobre el agotamiento de las vías ordinarias como excusa para la improcedencia del mecanismo internacional, y luego, de esta acción. De lo contrario, estaría haciendo nugatorio el mecanismo garantista de la queja ante el organismo internacional de protección y, por tanto, desconocería lo dispuesto por el artículo 93 Superior. Con ello, contradiría la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, y el texto del artículo 86 de la Carta Política, que claramente estableció que "esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial…" (subraya fuera del texto).

33  Por tanto, en principio, ni las autoridades administrativas, ni el gobierno pueden escudarse en la cosa juzgada para ignorar una orden proveniente de un tribunal internacional o un órgano de control, pues el hecho de haber llegado hasta allí solamente denota que los recursos internos, agotados ya, no fueron efectivos.

34  De acuerdo con la conclusión anterior, la solicitud de tutela debió tramitarse en lugar de ser rechazada.

I. I.  Examen del Caso Concreto

35  Ahora, la Corte se ocupará de dos asuntos fundamentales: primero, deberá determinar si los derechos constitucionales del sindicato fueron vulnerados por las actuaciones del gobierno, administración y jueces y si, por ende, procede el amparo. En segundo lugar, deberá aclarar el alcance de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT en el orden interno.

A. A.  Derechos Constitucionales del Sindicato

36  Primero, con el objeto de subsanar las actuaciones de las autoridades nacionales, la Corte evaluará los derechos que asistían a los actores, el proceder de los demandados y, en caso de encontrar irregularidades, tomará los correctivos necesarios.

1. 1.  Debido proceso administrativo, derecho de participación, y derecho de defensa

37  Es claro que una asociación como el Sindicato de las Empresas Varias tiene el derecho fundamental al reconocimiento de su personería jurídica, por expresa disposición de los artículos 14 y 39 de la Carta Política de 1991: "su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución". A más de ese reconocimiento, condición sin la cual no pueden radicarse derechos en cabeza del ente colectivo, las personas jurídicas son titulares del derecho fundamental al debido proceso, pues respecto de la Constitución actual, no tiene sentido afirmar que alguien tiene un derecho, si no cuenta con acción para reclamar su efectividad, ni las garantías para el respectivo trámite. Además, es sabido que la Carta extendió el alcance del derecho fundamental al debido proceso a toda actuación administrativa y, en consecuencia, tal derecho debió respetarse en la verificación del cese de actividades en las Empresas Varias de Medellín, en la calificación de ilegalidad de ese cese, y en el despido de los afiliados al Sindicato, pues esas son etapas o fases de una indudable actuación administrativa.

a. a.  La verificación del cese de actividades

38  El Sindicato reclamó en su solicitud de tutela que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las Empresas Varias de Medellín, adelantaron la verificación del cese de actividades sin permitir su participación en defensa de los derechos de sus asociados y de los de la organización, y considera que tal comportamiento es inadmisible por varias razones: constituye una vía de hecho, viola el derecho a la participación de los trabajadores que representa — en virtud de la Constitución y la ley -, y el del sindicato a representarlos en eventos como éste, ya que basta para decidir sobre el despido de 209 de sus afiliados, incluyendo los miembros en ejercicio y anteriores de la junta directiva.

39  Consta en el expediente que efectivamente se marginó al sindicato de la actuación que verificó el cese de actividades en las Empresas Varias de Medellín, y que fue adelantada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con la participación del empleador, mas no la de los trabajadores. Ese despacho justificó su proceder respaldado en normas del Código Sustantivo del Trabajo, en jurisprudencia del Consejo de Estado, y en la falta de desarrollo legal de los artículos 2 y 40 de la Constitución Política, en cuanto hace a este tipo de actuación administrativa.

40  NADA autoriza al ente administrador o a funcionario judicial alguno a interpretar el ordenamiento jurídico de forma que haga nugatoria la garantía constitucional que existe para toda persona, de participar en la producción de las decisiones que la afectan (C.P. art. 2); el Ministerio y las demás autoridades, fueron instituidas para realizar un fin esencial del Estado, completamente opuesto a las actuaciones unilaterales excluyentes, constitutivas de una auténtica vía de hecho en la que incurrieron. En el caso bajo examen, tal actuación es violatoria del derecho de participación de los trabajadores afiliados al sindicato — tanto de los que participaron del cese como de los que no lo hicieron -, y del Sindicato actor, así como los Convenios 87 y 98 de la OIT, que hacen parte del bloque de constitucionalidad.

b. b.  La declaración de ilegalidad de la huelga

41  El Ministerio de Trabajo, en su respuesta a la tutela manifestó haber actuado de acuerdo con la ley en este caso. Respecto a la falta de participación del sindicato en el procedimiento, expresó: "no existió por parte de este Ministerio violación al debido proceso, al proferir la declaratoria de ilegalidad de los referidos ceses por cuanto no existe procedimiento previo que obligue a esta entidad a darle conocimiento al sindicato, simplemente basta que se compruebe que los ceses se han realizado" (folio153, respuesta del Ministerio de Trabajo al juez a quo). Ahora, se evaluarán dos aspectos fundamentales de esta actuación: la aplicación de una norma incompatible con la Constitución y el hecho de que la calificación de ilegalidad se lleve a cabo por una autoridad administrativa.

i.  Aplicación de una norma incompatible con la Constitución

i.a)  El Código Sustantivo del Trabajo y la Constitución Política.

42  La vía de hecho en la que incurrieron el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y las Empresas Varias de Medellín en la verificación del cese de actividades, aunque sería suficiente para otorgar la tutela de los derechos fundamentales reclamados por el Sindicato actor frente a esas dos entidades, ni es imputable a las otras instituciones demandadas, ni es la única que se produjo en el trámite administrativo de este asunto. Como se verá luego, el Gobierno faltó a sus obligaciones procesales en el trámite de la queja ante el Comité de Libertad Sindical, y esta conducta irregular es atribuible al Ministerio de Relaciones Exteriores. Además, la organización accionante adujo que la calificación del cese de actividades como ilegal, también constituye vía de hecho, pues con ella se desconoció el alcance del derecho de huelga, y se vulneraron sus derechos consagrados en los artículos 53, 55 y 56 de la Carta Política, a más de que se violaron los Convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo.

i.b)  Huelga en los servicios públicos esenciales.

43  Sobre lo que constituye un servicio público esencial y su relación con la prohibición de la huelga, se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-450/95, en los siguientes términos:

"En repetidas ocasiones se ha pronunciado la Corte sobre el alcance que tiene esta disposición, si se interpreta bajo la óptica de los principios constitucionales. Las directrices que se derivan de esta doctrina pueden sintetizarse de la siguiente manera:

  • "—  El derecho a la huelga no es un derecho fundamental, puesto que para su ejercicio requiere de reglamentación legal.

  • "—  Sólo puede ejercerse legítimamente el derecho a la huelga cuando se respetan los cauces señalados por el legislador.

  • "—  El derecho a la huelga puede ser objeto de tutela cuando se encuentra en conexión íntima con los derechos al trabajo y a la libre asociación sindical, derechos que si ostentan el carácter de fundamentales.

  • "—  El derecho a la huelga solamente puede excluirse en el caso de los servicios públicos esenciales, cuya determinación corresponde de manera exclusiva al legislador, o los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

  • "—  El derecho a la huelga puede ser restringido por el legislador para proteger el interés general y los derechos de los demás.

  • "—  El derecho a la huelga también puede ser restringido por el legislador cuando de su ejercicio se deriva la alteración del orden público.

"De acuerdo con estos parámetros, puede afirmarse que, según la Constitución, el derecho de huelga está restringido de dos formas:

  1. "a.  Está prohibido su ejercicio en los servicios públicos esenciales que determine el legislador y, obviamente en los señalados como tales por el Constituyente, de acuerdo con la interpretación realizada acerca del contenido de las normas constitucionales vigentes.

  2. "b.  En los demás casos, su ejercicio debe ceñirse a la reglamentación que de él haga el legislador.

"Estas facultades limitadoras que se delegan de manera exclusiva en el órgano legislativo, sin embargo, no pueden ser desarrolladas de manera arbitraria; de lo contrario, el derecho de huelga dejaría de ser un verdadero derecho. Por esta razón, la Corte puede entrar a revisar la reglamentación a la que se encuentra sometido el derecho, para determinar si ésta corresponde a los principios que informan la Constitución.

"En el caso de los servicios públicos esenciales, ya la Corte ha indicado que la potestad del legislador está circunscrita por la determinación material del concepto mismo de “servicio público esencial” (Sentencia C-473 de 1994, magistrado ponente: Alejandro Martínez Caballero), pues se desvanecería el derecho si todo lo que el legislador calificara de esta forma, por ese solo hecho, correspondiera al concepto al que ha querido referirse el Constituyente.

"En cuanto a la fijación de los derroteros que determinan la posibilidad de ejercer el derecho en los demás casos, el legislador está limitado por el contenido del núcleo esencial del derecho"

44  Durante la vigencia de la actual Carta Política, el legislador colombiano ha definido como esenciales, el servicio que presta la banca central, el servicio de seguridad social, en lo que corresponde al sistema general de seguridad social en salud, y las actividades directamente relacionadas con el reconocimiento y pago de las pensiones.

45  Además, en la ley 142/94, se enuncian los " servicios públicos domiciliarios", entre ellos el aseo, y el artículo 4° de esa ley textualmente dice: "Servicios Públicos Esenciales. Para los efectos de la correcta aplicación del inciso primero del artículo 56 de la Constitución Política de Colombia, todos los servicios públicos, de que trata la presente ley, se considerarán servicios públicos esenciales".

46  Si bien es cierto que el legislador ya se pronunció, y consideró que el servicio público de aseo tenía carácter esencial, es necesario poner de presente que al momento de la ocurrencia de los hechos y de la declaración de ilegalidad de la huelga, la situación era bien distinta: aún no existía una ley que definiera este servicio como esencial y, por tanto, a la luz de la Constitución, no era posible restringir el ejercicio de la huelga en las empresas que lo prestaren.

47  La Sala concluye entonces, que la actuación de los funcionarios de las Empresas Varias y los del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no se ajustó a las normas constitucionales vigentes, y vulneró los derechos de 209 trabajadores, que fueron despedidos por el hecho de manifestarse de una forma que no les estaba vedada. Esa deducción lleva a la Sala a tutelar los derechos de esas personas y ordenar a las autoridades responsables lo que corresponde en cada caso.

ii.  Declaración de ilegalidad de una huelga por parte de autoridad administrativa

48  Si el Estado es el empleador, resulta contrario al principio de la buena fe en el cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por Colombia al ratificar los Convenios 87 y 98 de la OIT, que sea un órgano gubernamental el que haga la calificación de la ilegalidad de la huelga, pues de esa manera se priva a los trabajadores de una garantía: la de tener acceso a un tercero imparcial que decida, cuando el conflicto entre ellos y su empleador sobre la conformidad de la huelga con su regulación legal, no puede ser dirimido por las partes.

48  If the State is the employer, it is contrary to the principle of good faith in complying with the international commitments Colombia took on in ratifying ILO Conventions 87 and 98 when a government entity labels the strike as illegal, since it deprives the workers of a guarantee: having access to a third, impartial party who will decide when the conflict between the workers and their employer over whether the strike falls under legal regulation cannot be settled by the parties.

49  Por tanto, la Corte ordenará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que presente al Congreso de la República, una iniciativa legislativa en este sentido. En ella, se deberá indicar qué organismo independiente de las partes tendrá la competencia para calificar los ceses de actividades que se presenten en los servicios públicos no esenciales.

1. 1.  Los derechos laborales son tutelables
a)  La obligatoriedad de los derechos laborales en el orden interno

50  Ante todo, es necesario aclarar que los derechos laborales son derechos humanos, pues así son reconocidos universalmente.

51  La naturaleza de estos derechos es progresiva : de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (art. 2), cada Estado parte se compromete: "a adoptar medidas, (…) especialmente económicas y técnicas hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos" .

52  Pero el hecho de que esta afirmación sea abierta, y los medios utilizables por parte de los Estados laxos, no implica que los esfuerzos puedan ser mínimos: "esta flexibilidad coexiste con la obligación de cada Estado Parte de utilizar todos los medios de que disponga para hacer efectivos los derechos reconocidos en el Pacto. A este respecto, hay que tener presentes las prescripciones de la legislación internacional sobre derechos humanos. Por eso, las normas del Pacto han de ser reconocidas en el ordenamiento jurídico interno a través de los medios adecuados; las personas individuales o los grupos agraviados han de disponer de medios adecuados de reparación, o de recurso, y se han de establecer mecanismos adecuados para garantizar la responsabilidad de los gobiernos".

53  Respecto a los derechos laborales, la OIT ha dicho que, aunque tales normas son de carácter universal, no tienen que ser aplicadas en todos los Estados de igual forma, ni simultáneamente, pero sí debe insistirse en que su aplicación debe ser armónica con la evolución económica y social de los pueblos. En este tema, circunscrito al caso de América Latina, el Director General de la Organización manifestó: "La idea directriz de esta Conferencia ha sido la de que el desarrollo de los países de la región requiere que se armonicen la política económica y la social. El desarrollo económico es un requisito previo indispensable de un mayor bienestar. Pero los programas sociales no debieran concebirse como segunda etapa que sólo habrá de iniciarse algo (sic) después que el desarrollo económico haya elevado sensiblemente el ingreso nacional. La característica esencial de todo el enfoque moderno del desarrollo económico es que los objetivos sociales sean parte inseparable del progreso y que la política social se desarrolle a la par de la política económica". (subraya fuera del texto).

54  La mayoría de instrumentos internacionales de derechos humanos no indica la forma precisa en la que han de ser incorporados a los ordenamientos internos; el derecho internacional ha dejado a los Estados, según su organización, sus sistemas normativos y la forma que hayan designado para asumir los convenios internacionales en su legislación, la posibilidad de diseñar mecanismos propios.

55  En todo caso, los Estados que los ratifican deben tener en cuenta dos asuntos fundamentales: primero, el artículo 26 de la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados obliga a los Estados a cumplir las disposiciones de los acuerdos que concluyan, de buena fe (principio pacta sunt servanda) y el 27 prohibe a las Partes invocar disposiciones de su Derecho interno como justificación del incumplimiento de sus obligaciones internacionales. Segundo, si bien los derechos no deben ser traducidos literalmente a leyes internas, ni en los Convenios se aconsejan procedimientos determinados para invocarlos en los sistemas domésticos, el Estado debe asegurarse de que la organización o la legislación locales prevean mecanismos efectivos de protección de los derechos consagrados en los instrumentos.

56  En lo que hace a los derechos laborales, el cumplir de buena fe las obligaciones internacionales adquiridas por los Estados, consiste en ampliar en lo posible el espectro de protección de los derechos de los trabajadores en el orden interno, de acuerdo con los avances de la legislación y jurisprudencia internacionales. Se supone entonces, que los Estados deben abstenerse de legislar internamente en contra de los tratados ratificados sobre la materia; la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho al respecto: "Son muchas las maneras como un Estado puede violar un tratado internacional (…) Puede hacerlo, por ejemplo, omitiendo dictar las normas a que está obligado [por el tratado]. También, por supuesto, dictando disposiciones que no estén en conformidad con lo que de él exigen sus obligaciones dentro de la Convención." (subraya fuera del texto).

57  Como refuerzo de esta obligación, está el hecho de que, obviamente, la regla jurídica ley posterior deroga ley anterior no opera en este caso, pues no tiene efectos en el poder vinculante de un tratado, el que un Estado legisle internamente a su antojo, en contra de las obligaciones internacionales que adquirió, — menos aún si las nuevas leyes son un retroceso en materia de derechos humanos -; la única forma aceptable en que un Estado puede deshacerse de sus compromisos internacionales, es utilizando los mecanismos dispuestos por el derecho internacional: la terminación o la denuncia del tratado.

58  El Gobierno colombiano, al ratificar la Constitución de la OIT y los posteriores convenios sobre libertad sindical, (es decir, habiendo demostrado su voluntad de asumir políticas institucionales para la protección y el progreso de los derechos de los trabajadores colombianos, y en especial, de los sindicalizados) adquirió, en el ámbito internacional, la obligación de no menoscabar los derechos que había concedido y, aún más, de implementar los que mediante esos instrumentos se comprometía a llevar a cabo.

59  Los artículos 430 y 450 del CST de 1961 y 65 de la ley 50 de 1990 son un flaco ejemplo de este intento: allí se prohiben los ceses de actividades en los servicios públicos, con una descripción bastante genérica de éstos, y se faculta al empleador para que, con el aval de una autoridad administrativa que declare ilegal la actuación, se arrogue la facultad de despedir a los huelguistas.

60  En contravía del artículo 27 de la Convención de Viena, el Gobierno colombiano aplicó en este caso normas internas opuestas a sus compromisos internacionales adquiridos, con dos consecuencias graves: la primera, es que cualquier Estado podría exigir, mediante una queja, que Colombia tomara una posición seria respecto a los compromisos adquiridos; la segunda, es que los trabajadores, directos beneficiarios de los tratados de derechos humanos en general, y de los Convenios sobre condiciones de trabajo en especial, pueden — como en este caso lo hicieron — reclamar ante estamentos internacionales la efectividad de los derechos que están "en el papel".

60  Contrary to Article 27 of the Vienna Convention, the Colombian government in this case applied domestic norms contrary to its international commitments, with two serious consequences: the first is that any State can demand, through a complaint, that Colombia take a position on commitments acquired; the second is that the workers, direct beneficiaries of human-rights treaties in general, and of Agreements on work conditions in particular, can—as they did in this case—demand of international entities the effective protection of the rights that are ‘on paper’.

61  En segundo término, los actores denunciaron en su escrito de tutela, que la administración central ha pretendido evadir las comunicaciones, peticiones de informes y recomendaciones de instancias internacionales, aduciendo que este caso debe solucionarlo la administración local, pues es autónoma, y la situación no involucra al gobierno nacional. Ninguno de los demandados contestó a este reclamo, y los jueces de instancia no se pronunciaron al respecto; es necesario entonces, hacer una precisión.

62  Colombia es miembro de un gran número de organizaciones internacionales que buscan la protección y garantía de los derechos humanos — entre ellas, la OIT-; las obligaciones que ha contraído en ese ámbito son exigibles por partida triple: pueden reclamarlas Organizaciones como tales (en virtud del tratado constitutivo), los Estados y, lo más importante, los individuos, como se explicó anteriormente. En cualquiera de los casos es el Estado el llamado a corregir lo que, en su orden interno, contradiga el propósito y fin de los acuerdos internacionales, y él es responsable por el cumplimiento del tratado en todo el territorio.

63  El siguiente aspecto a tratar es la existencia de recursos efectivos y eficaces en el ordenamiento interno para invocar los derechos laborales. En este caso, los trabajadores agotaron todas las vías posibles para reivindicar sus derechos, en los tribunales nacionales. En cada una de las oportunidades en que se presentaron ante los jueces, invocaron las normas de derecho constitucional y las de derecho internacional que les asisten; en todos los casos, sin excepción, los tribunales desdeñaron las normas internacionales que les reconocen derechos a los demandantes, y citaron nuevamente las disposiciones de derecho interno (preconstitucional, modificado de manera importante por la nueva Carta) como fundamento para negar sus peticiones. Las autoridades colombianas incumplieron, entonces, las dos obligaciones básicas en materia de implementación de tratados sobre derechos humanos.

64  Estudiadas las implicaciones en el ámbito internacional, es necesario examinar ahora el efecto de las actuaciones de jueces y gobierno en lo concerniente a los derechos constitucionales de los afiliados al sindicato.

65  Comparada con la legislación anterior, la Constitución de 1991 significó un notorio avance en cuanto a la concesión y garantía de las prerrogativas laborales. El derecho de asociación y el de sindicalización se reconocen; el de huelga mantuvo su rango constitucional, y se limitó su ejercicio únicamente para los servicios públicos esenciales. Además, se estableció que los Convenios en materia laboral forman parte de la legislación interna (art. 53), y con ello, los jueces de la República adquirieron la obligación de tenerlos en cuenta y aplicarlos cuando sea pertinente (art. 230 CP).

66  El corolario de estas disposiciones se encuentra en el artículo 93 de la Constitución, que indica la prevalencia de los Tratados Internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia, en el orden interno. Este último artículo resuelve cualquier inquietud sobre monismo y dualismo en el tema: simplemente, con la ley aprobatoria de tratado internacional, las disposiciones de los convenios sobre derechos humanos que el Estado ratifica, — el texto, y por ende, el compromiso internacional — ingresan al ordenamiento interno con jerarquía superior.

67  Todo esto implica que las actuaciones de la empresa, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y posteriormente, de los jueces de la República, han debido estudiar TODA la legislación aplicable, y optar, luego de un examen crítico, por la decisión más ajustada a la Constitución.

a. a.  El bloque de Constitucionalidad y los derechos laborales

68  La jurisprudencia reiterada de esta Corte sobre el bloque de constitucionalidad, puede condensarse citando las consideraciones de la Sentencia C-225/95:

"Ahora bien, el artículo 93 de la Carta establece la prevalencia en el orden interno de ciertos contenidos de los tratados de derechos humanos ratificados por Colombia. Esta Corte ha precisado que para que opere la prevalencia de tales tratados en el orden interno, 'es necesario que se den los dos supuestos a la vez, de una parte, el reconocimiento de un derecho humano, y de la otra que sea de aquellos cuya limitación se prohiba durante los estados de excepción'.

"… los convenios de derecho internacional humanitario prevalecen en el orden interno. Sin embargo, ¿cuál es el alcance de esta prevalencia? Algunos doctrinantes y algunos intervinientes en este proceso la han entendido como una verdadera supraconstitucionalidad, por ser estos convenios normas de ius cogens. Esto puede ser válido desde la perspectiva del derecho internacional puesto que, conforme al artículo 27 de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados, una Parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Con menor razón aún podrán los Estados invocar el derecho interno para incumplir normas de ius cogens como las del derecho internacional humanitario. Pero, desde la perspectiva del derecho constitucional colombiano, esta interpretación debe ser matizada, puesto que la Constitución es norma de normas (CP art. 4º). ¿Cómo armonizar entonces el mandato del artículo 93, que confiere prevalencia y por ende supremacía en el orden interno a ciertos contenidos de los convenios de derechos humanos, con el artículo 4ºque establece la supremacía no de los tratados sino de la Constitución?

"La Corte considera que la noción de 'bloque de constitucionalidad', proveniente del derecho francés pero que ha hecho carrera en el derecho constitucional comparado, permite armonizar los principios y mandatos aparentemente en contradicción de los artículos 4ºy 93 de nuestra Carta.

"Este concepto tiene su origen en la práctica del Consejo Constitucional Francés, el cual considera que, como el Preámbulo de la Constitución de ese país hace referencia al Preámbulo de la Constitución derogada de 1946 y a la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, esos textos son también normas y principios de valor constitucional que condicionan la validez de las leyes. Según la doctrina francesa, estos textos forman entonces un bloque con el articulado de la Constitución, de suerte que la infracción por una ley de las normas incluidas en el bloque de constitucionalidad comporta la inexequibilidad de la disposición legal controlada. Con tal criterio, en la decisión del 16 de julio de 1971, el Consejo Constitucional anuló una disposición legislativa por ser contraria a uno de los 'principios fundamentales de la República' a que hace referencia el Preámbulo de 1946.

"Como vemos, el bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.

"En tales circunstancias, la Corte Constitucional coincide con la Vista Fiscal en que el único sentido razonable que se puede conferir a la noción de prevalencia de los tratados de derechos humanos y de derecho internacional humanitario (CP arts. 93 y 214 numeral 2º) es que éstos forman con el resto del texto constitucional un 'bloque de constitucionalidad', cuyo respeto se impone a la ley. En efecto, de esa manera se armoniza plenamente el principio de supremacía de la Constitución, como norma de normas (CP art. 4º), con la prevalencia de los tratados ratificados por Colombia, que reconocen los derechos humanos y prohiben su limitación en los estados de excepción (CP art. 93).

"Como es obvio, la imperatividad de las normas humanitarias y su integración en el bloque de constitucionalidad implica que el Estado colombiano debe adaptar las normas de inferior jerarquía del orden jurídico interno a los contenidos del derecho internacional humanitario, con el fin de potenciar la realización material de tales valores"

69  En este orden de ideas, para la revisión de los fallos de instancia proferidos en el trámite de este proceso, es claro que el bloque de constitucionalidad debe construirse a partir del Preámbulo de la Carta Política, e incluir los artículos 1, 5, 39, 53, 56 y 93 de ese Estatuto Superior, pues en esas normas están consagrados los derechos que reclama el Sindicato actor como violados; también procede incluir la Constitución de la OIT y los Convenios 87 y 98 sobre libertad sindical (tratado y convenios debidamente ratificados por el Congreso, que versan sobre derechos que no pueden ser suspendidos ni aún bajo los estados de excepción); además, los artículos pertinentes de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana de Derechos Humanos. Se confrontarán con ellos los artículos 430 y el 450 del Código Laboral, subrogado por el artículo 65 de la Ley 50 de 1990 ("casos de ilegalidad y sanciones"), puesto que en ellos se basaron el despido, los fallos de los jueces ordinarios y, en parte, las providencias bajo revisión; y, claro está, la recomendación del Comité de Libertad Sindical de la Organización Internacional del Trabajo.

70  Concretamente, los derechos laborales de los empleados que resultaron vulnerados con el trámite irregular que se llevó a cabo fueron el derecho a la sindicalización y el derecho a la huelga. Teniendo en cuenta todo lo anterior, la evaluación de su alcance ha debido tener en cuenta por lo menos, las siguientes consideraciones:

71  Derecho de asociación y sindicalización: en el capítulo de derechos fundamentales de la Constitución Política, el artículo 39 establece el derecho de los trabajadores (y los empleadores) a constituir sindicatos, sin intervención del Estado. Tal facultad está en consonancia con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948), art. 23.4, el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (1966) art. 8, que consagra el deber de los Estados Parte de garantizar el derecho de toda persona de formar y afiliarse a sindicatos, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Sociales, Económicos y Culturales (Protocolo de San Salvador, 1988) art. 8, que incorporó a la Carta Americana el deber de las Partes de garantizar "a) El derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y afiliarse al de su elección, para la protección y promoción de sus intereses".

72  Además, la Constitución de la OIT en su preámbulo, como uno de los propósitos de la Organización de luchar contra la injusticia social, propone mejorar las condiciones de los trabajadores — entre otros aspectos — en lo que atañe a la libertad sindical . Afianzando este compromiso y con el consenso de la comunidad internacional, se sucribió el Convenio 87 (1948), Sobre la Libertad Sindical y el Derecho de Sindicación, en el cual se dice expresamente: "Artículo 1. Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo para el cual esté en vigor el presente Convenio se obliga a poner en práctica las disposiciones siguientes." Se confirma el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos autónomos, y se advierte a las autoridades públicas que "deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal". Más tarde, el Convenio 98 reiteró este derecho, y la obligación de no injerencia externa.

73  Derecho de huelga: es una consecuencia del derecho de sindicalización. La Constitución Política, — en consonancia con su compromiso internacional adquirido en el PIDESC, y el Protocolo Adicional a la Convención Americana- lo garantiza, y lo prohibe únicamente en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador.

d)  Alcance del bloque de constitucionalidad en este caso

74  Si, como lo ordena la Constitución, los derechos y deberes allí consagrados deben ser interpretados "de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia"(art. 93), y "Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna" (art. 53 inc 4), las autoridades nacionales de todos los órdenes (el Gerente de las Empresas Varias, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y los Jueces de la República) cometieron un grave error: ignoraron el derecho aplicable; en su lugar, escogieron normas desfavorables a los trabajadores, contrarias a la Constitución y a los deberes internacionales que el Estado se comprometió a cumplir.

75  Los derechos de asociación, sindicalización y huelga, como se explicó anteriormente, forman parte de la normatividad constitucional por una razón doble: están expresamente consignados en la Carta, y ella integra a su texto los tratados internacionales sobre la materia.

76  Colombia ha ratificado más de 50 Convenios de la OIT, entre ellos, los Convenios 87 y 98 y se comprometió a cumplirlos de buena fe; en conjunto con las demás normas enunciadas, son el marco que se debe tener en cuenta al aproximarse a estos derechos.

77  Por tanto, la interpretación y aplicación de los derechos laborales en Colombia, debe consistir en la integración de las normas constitucionales y los tratados internacionales ratificados sobre la materia: el derecho a la sindicalización y el derecho a la huelga deben ser respetados, su ejercicio no se puede perturbar con la injerencia externa (empleadores, autoridades administrativas, estatales o judiciales), y solamente se debe limitar cuando se trate de servicios públicos esenciales.

78  La Corte deberá entonces, tomar las medidas necesarias para retrotraer los efectos, en lo posible, o reparar el daño causado por la errónea o deficiente consideración de los derechos laborales de los demandantes.

B.  Obligatoriedad de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT

1. 1.  Estructura interna de la OIT

79  Tres órganos principales componen la OIT. Cada uno está integrado por delegaciones tripartitas : representantes de los gobiernos, de los trabajadores, y de los empleadores, para así lograr políticas concertadas entre todos los actores, y diseñar programas que apunten al objetivo esencial de la Organización: conseguir que los Estados adopten regímenes de trabajo "realmente humanos", y buscar la justicia social. Son ellos:

  • —  La Conferencia Internacional del Trabajo: es el órgano supremo. Su función principal consiste en discutir y adoptar instrumentos normativos de carácter internacional (convenios y recomendaciones) y someterlos a consideración de los Estados, y controlar el cumplimiento de los convenios ya ratificados.

    1. 0. 0.  La Oficina Internacional del Trabajo: es el secretariado permanente de la Organización. Es el centro de registro y distribución de los documentos sobre la reglamentación del trabajo y las condiciones laborales en todo el mundo, y entre sus funciones están las de realizar investigaciones y publicaciones y absolver consultas.

  • —  El Consejo de Administración: es el órgano ejecutivo de la Organización. Fija el orden del día de la Conferencia, nombra al Director General de la Oficina Internacional del Trabajo, elabora el programa y presupuesto de la Organización, y constituye e integra las comisiones y comités que considera necesarios, entre otras atribuciones y funciones.

80  Los principales órganos de control y aplicación de los procedimientos son tres: las Comisiones de Encuesta, la Comisión de Investigación y de Concilicación, y el Comité de Libertad Sindical. Las primeras están previstas en la Constitución de la OIT (art. 26), y las dos restantes fueron creadas en desarrollo de las funciones del Consejo.

81  El Comité de Libertad Sindical es el organismo especializado de la OIT que examina las quejas que se reciben sobre violaciones a la libertad sindical, y en ese proceso estudia las legislaciones domésticas sobre sindicalización, negociación y huelgas, y examina las medidas de hecho que se tomen en los Estados contra estas libertades. Es una instancia previa a la Comisión de Investigación y Conciliación. "Sus recomendaciones están dirigidas al Consejo de Administración, a fin de que éste pueda decidir el rechazo de una queja, darle traslado a la Comisión para un examen más detenido o señalar a los gobiernos las anomalías encontradas y su posible solución, en relación con los derechos sindicales y su ejercicio dentro de un contexto necesario de respeto de los derechos humanos."

82  El trámite de las quejas es el siguiente:

  1. 0. 0.  Únicamente los gobiernos y organizaciones de empleadores o de trabajadores pueden presentarlas, y pueden estar dirigidas contra gobiernos, empleados o sindicatos que obstruyan la actividad sindical.

    • —  Una vez recibida en la OIT, la queja es notificada al gobierno para que aclare sus actuaciones o se manifieste al respecto.

    • —  Si el informe presentado por el gobierno es poco claro o insuficiente, el Director General puede insistir, para que amplíe ciertos puntos.

    • —  Existen dos clases de quejas: las que tratan de casos urgentes, y las de casos menos urgentes. En el primer evento, se toman las siguientes medidas: a) cuando se notifica la queja, se llama la atención al gobierno sobre la gravedad del asunto y se le pide responder con urgencia; b) Estos casos tienen prioridad en el Comité, y se resuelven rápidamente para presentar el informe al Consejo; c) el Comité puede presentar unas recomendaciones preliminares con el objeto de proteger a los interesados, y el caso queda en suspenso.

    • —  Luego de examinar el caso, el Comité lo incluye en su informe al Consejo de Administración, y en él puede recomendar: la inadmisibilidad de la queja, que no se estudie por ser un tema ajeno al de la competencia del Comité, determinar que no hubo violación a la libertad sindical o, en el caso contrario, indicar al gobierno demandado las irregularidades encontradas, e invitarlo a que tome los correctivos necesarios. En este evento, periódicamente se solicita al gobierno un informe sobre el curso dado a las recomendaciones.

1. 1.  Diferencia entre las Recomendaciones de la OIT y las recomendaciones de sus órganos de control

83  La OIT se manifiesta a través de Convenios y Recomendaciones, según el artículo 19 de su Constitución. La Corte Constitucional ha reiterado, siguiendo los lineamientos de la Carta de la OIT, que a diferencia de los Convenios, las Recomendaciones no son normas creadoras de obligaciones internacionales, sino meras directrices, guías o lineamientos que deben seguir los Estados Partes en busca de condiciones dignas en el ámbito laboral de sus países.

84  Como se explicó atrás, los órganos de control también emiten recomendaciones y, en ocasiones son vinculantes. Es el caso, por ejemplo, de las que profiere la Comisión Interamericana de Derechos Humanos: "La Comisión es competente, en los términos de las atribuciones que le confieren los artículos 41 y 42 de la Convención, para calificar cualquier norma del derecho interno de un Estado Parte como violatoria de las obligaciones que éste ha asumido al ratificarla o adherir a ella"; "39. Como consecuencia de esta calificación, podrá la Comisión recomendar al Estado la derogación o reforma de la norma violatoria…". Por último, "Todos los órganos de los Estados Partes tienen la obligación de cumplir de buena fe las recomendaciones emitidas por la Comisión, no pudiendo ésta establecer el modo de ejecutarlas a nivel interno (…) siendo por tanto el Estado (…) el que debe determinar la forma de cumplir con las mismas."

85  El caso que se estudia ahora corresponde al segundo tipo: es una recomendación emitida por un órgano de control de una Organización Internacional.

86  El sindicato de las EEVVM presentó una queja ante la Oficina Internacional del Trabajo. Luego de admitida, y al no encontrar respuestas serias por parte del gobierno colombiano, el Comité invitó al Consejo de Administración a que aprobara las recomendaciones que se citaron al comienzo de esta providencia: que se reintegre a los trabajadores despedidos por haber participado en la huelga y, de no ser posible, que se les indemnice de manera completa; que en el futuro, la calificación del carácter de una huelga no se realice por parte de una autoridad administrativa, sino por un órgano independiente; por último, pide al Gobierno que modifique las disposiciones del CST que prohiben la huelga en varios servicios que no tienen el carácter de "esenciales".

87  Como se enunció anteriormente, el Comité de Libertad Sindical es un órgano de control de la OIT; confronta las situaciones de hecho que se le presentan o las normas internas de los Estados, con las normas internacionales aplicables según los Tratados ratificados por los Estados involucrados (en este caso, la Constitución de la OIT y los Convenios sobre libertad sindical); luego, formula recomendaciones y las somete al Consejo de Administración, ya que éste es el órgano que puede emitir recomendaciones de carácter vinculante según las normas que rigen la Organización. En este caso, el Consejo recibió el informe del Comité y sus recomendaciones, y encontró que el asunto no requería mayor investigación, ni modificó los textos que se le presentaron; antes bien, los asumió, los incorporó a las actas de la reunión, y los publicó como parte de su informe oficial de esa sesión a la comunidad de Estados miembros; por tanto, esta recomendación constituye una orden expresa vinculante para el gobierno colombiano. Colombia está obligada, en virtud de su calidad de Estado Parte del Tratado Constitutivo de la OIT, a acatar las recomendaciones del Consejo de Administración (arts. 24 y ss).

87  The Freedom of Association Committee is a supervisory body of the ILO. This Committee examines the complaints of violations or domestic norms with the international treaties ratified by the states involved (the Constitution of the International Labour Organization and the Conventions on Freedom of Association). Then, it issues a report through the Governing Body. Under the International Labour Organization’s legal norms, the Governing Body’s recommendations are binding. In this case, the Governing Body received the report and recommendations of the Committee. The Governing Body found that the report and recommendations did not require changes or further research. In contrast, the Governing Body integrated the Committee’s report and recommendations into its proceedings of the meeting. Also, the Governing Body published the report and recommendations in its official report. This official report was submitted to the Member States. Thus, the Committee’s report and recommendations are an express and binding order for the Government of Colombia. As a member of the Constitution of the ILO, Colombia is obliged to comply with the Governing Body’s recommendations (Article 24 and subsequent articles).

88  Sin embargo, erróneamente, invocando para este caso el artículo 19 de la Constitución de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto, las entidades demandadas manifestaron al fallador a quo que la diferencia anotada entre recomendaciones de la OIT y las emitidas por sus órganos de control es intrascendente, puesto que para ellas ni siquiera las recomendaciones del Consejo de Administración tienen fuerza vinculante; la posición que todas asumieron puede ejemplificarse con lo manifestado por el Ministerio de Relaciones Exteriores: "pero más aún: si en gracia de discusión se aceptara que el informe rendido por el Comité de Libertad Sindical de la OIT ante la bicentésima septuagésima primera (271°) reunión del Consejo de Administración realizada en marzo del año en curso en Ginebra, pudiera constituir una verdadera 'recomendación', igual tendríamos que concluir que éstas no tienen fuerza vinculante para el Estado colombiano…" (folio 141). Si esta fuera la doctrina aplicable, ninguno de los derechos consagrados en los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados podrían exigirse a través del mecanismo de la queja, o de las acciones consagradas en el ordenamiento interno, y nunca alguno de ellos haría parte de la legislación interna como lo prevé el artículo 53 de la Carta Política.

89  Esta Sala encuentra entonces que la posición asumida por las entidades demandadas es contraria al ordenamiento jurídico colombiano -en el que se incluyeron los Convenios 87 y 98 de la OIT-, y a los compromisos asumidos por nuestro Estado en el plano internacional, por lo que debe insistir en resaltar que las recomendaciones de los órganos de control y vigilancia de la OIT, no pueden ser ignoradas: cuando resultan de actuaciones del Estado contrarias a los tratados internacionales aludidos en el artículo 93 Superior, aunque no sean vinculantes directamente, generan una triple obligación en cabeza de los Estados: deben 1) ser acogidas y aplicadas por las autoridades administrativas; 2) servir de base para la presentación de proyectos legislativos; y 3) orientar el sentido y alcance de las órdenes que el juez de tutela debe impartir para restablecer los derechos violados o amenazados en ése y los casos que sean similares.

89  The recommendations by ILO bodies of control and monitoring cannot be ignored: when they are the result of State actions that go against the international treaties mentioned in Article 93 Superior, even those not directly binding, a three-pronged obligation for the heads of states is created: the recommendations must (1) be accepted and applied by the governing authorities; (2) serve as a basis for presenting legislative projects; and (3) guide the sense and reach of the orders that the judge in charge must issue to reestablish the rights violated or threatened in that and in other similar cases.

90  La desidia del Gobierno frente a las obligaciones internacionales adquiridas por Colombia, no puede ser fuente de derechos para la administración, ni causal de extinción de los derechos de los trabajadores. Al amparar los derechos invocados por los accionantes, la Corte no solo está protegiendo derechos constitucionales, sino que está llamando la atención al gobierno sobre el deber de cumplir en el orden interno los compromisos que libremente adquirió en el plano de las relaciones internacionales, para que los derechos de las personas consignados en los tratados no queden como meras buenas intenciones manifestadas externamente y desdichas en el país. Dado que el Estado colombiano se obligó para con los otros miembros de la OIT a garantizar los derechos de los trabajadores, y en lugar de hacerlo los violó, debe restablecerse el imperio de la Constitución.

Decisión

91  En mérito de las consideraciones que anteceden, la Sala Cuarta de Revisión de Tutelas de la Corte Constitucional, en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,

Resuelve:

92  Primero. REVOCAR las sentencias proferidas en el trámite de este proceso por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado -Sección Tercera-; en su lugar, tutelar los derechos al trabajo, a la organización sindical, a la asociación, la huelga, y el debido proceso del Sindicato de las Empresas Varias de Medellín E.S.P.

93  Segundo. ORDENAR a las Empresas Varias de Medelllín EPS que proceda, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de este fallo de revisión, a reintegrar a los 209 trabajadores despedidos por los hechos que originaron esta acción, y a reconocerles los salarios y prestaciones que dejaron de percibir, entendiéndose para todos los efectos que no ha habido solución de continuidad en su relación laboral con esa empresa.

94  En caso de resultar imposible reintegrar a alguno de ellos, previa la calificación de esa imposibilidad por el Tribunal Administrativo de Antioquia, esa Corporación determinará la indemnización que las Empresas Varias de Medellín deberá pagar a quienes no asuman de nuevo sus puestos por esta causa.

95  Tercero. CONDENAR in genere a las Empresas Varias de Medellín EPS a pagar al Sindicato actor una indemnización, por los perjuicios que le causó con las vías de hecho en que incurrió al verificar el cese de actividades y despedir a 209 de sus afiliados y dirigentes. El Tribunal Administrativo de Antioquia adelantará el incidente requerido para liquidar el monto de esa indemnización.

96  Cuarto. EXHORTAR al Ministerio del Trabajo y Seguridad Social a que proceda a presentar a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley para desarrollar como mínimo, la regulación del ejercicio del derecho de huelga en los servicios públicos no esenciales, por un lado, y la adscripción de la competencia para calificar la legalidad de los ceses de actividades que se presenten en los servicios públicos no esenciales, a un organismo independiente de las partes enfrentadas en esos conflictos colectivos, por el otro lado.

97  Quinto. PREVENIR a las Empresas Varias de Medellín EPS, al Municipio de Medellín y al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que se abstengan de comportamientos como los que dieron origen a esta acción, so pena de las sanciones contempladas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.

98  Sexto. PREVENIR al Ministerio de Relaciones Exteriores para que evite la desatención del trámite de las quejas que los nacionales presenten ante los órganos de control establecidos en los tratados o convenios ratificados por Colombia, so pena de las sanciones previstas en el Decreto 2591 de 1991 para el desacato.

99  Séptimo. COMUNICAR esta sentencia de revisión al Tribunal Administrativo de Antioquia, para los fines previstos en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

100  Comuníquese, notifíquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Magistrado Ponente

JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO

Secretaria General