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Expulsion of aliens working on a Dutch barge travelling the Rhine, X and Y v Immigration office in Baden-Württemberg, Germany, Judgment, ILDC 2414 (DE 2013), Az 4 K 1661/12, openJur 2013, 15410, 28th January 2013, Germany; Baden-Württemberg; Stuttgart; Administrative Court [VG]

Parties:
X (Philippines [ph]), Y (Philippines [ph])
Immigration office in Baden-Württemberg, Germany (Germany [de])
Procedural Stage:
Judgment
Related Development(s):
Section 25 of the Residence Ordinance, 2004 (Germany) (Amended on 22 April 2015 to include a provision stating foreign nationals who work on a Schengen-state based barge in cross-border inland navigation, must hold a valid residence permit issued by the state in which the company is based and which allows gainful employment, at least in the area of inland navigation, and be registered in the crew list of the barge)
Subject(s):
Aliens, treatment — Rivers — 2e9c737b-884e-44cc-826d-d74ce2723dcf — Consistent interpretation — Jurisdiction of states, domestic
Core Issue(s):
Whether domestic legislation concerning foreign nationals that was not specifically related to inland water navigation constituted illegal restrictions of the freedom of navigation according to the Revised Convention for Rhine Navigation.

Oxford Reports on International Law in Domestic Courts is edited by:

Professor André Nollkaemper, University of Amsterdam and  August Reinisch, University of Vienna.

Facts

F1  X and Y were Philippine nationals working on the Dutch barge ‘E’ travelling the Rhine. They held Dutch residence permits valid through April 2013 as well as Seamen Service Books. When examined by the German waterway police on 19 October 2011, both were found to have been gainfully employed on the barge ‘E’ within German territory for 158 to 168 days during the last 12 months.

F2  The waterway police informed the competent German immigration office, which decided on 24 October 2011 that X and Y were lacking the specific residence permit which was required for gainful employment in Germany according to Section 4(1) of the Act on the Residence, Economic Activity and Integration of Foreigners in the Federal Territory, 25 February 2008, last amended by Article 3 of the Act of 6 September 2013 (Germany) (‘Residence Act’). They had therefore remained illegally in Germany, committing a criminal offence according to Sections 95(1)2 and 95(1)3 of the Residence Act because their Dutch residence permit only accorded them the right to a 90 days tourist residence in Germany and the Schengen area. The immigration office ordered them to leave German territory until 31 October 2011. Failing this, they would be subjected to coercive expulsion to the Netherlands according to Section 55(1) of the Residence Act because their illegal residence in Germany interfered with the vital German interest in regulating entry to and residence in the country, as well as according to Section 55(2)2 of the Residence Act, because they were alleged to have violated legal provisions more than just marginally.

F3  X and Y entered a formal objection on 28 October 2011, claiming that their Dutch residence permits allowed them to work in the Netherlands and that they also held inland water navigation identifications, which were recognized passport substitutes according to Section 25 of the Residence Ordinance, 2004 (Germany) (‘Residence Ordinance’). X and Y argued that the immigration office’s orders were discriminatory and illegal with a view to European cross-border freedom of services. Furthermore, the office had failed to consider the European Handbook for the Processing of Visa Applications and the Modification of Issued Visas, European Commission Decision C(2010) 1620 final, annex, 19 March 2010 (‘Visa Handbook’), in which Germany exempted third state nationals from the residence permit requirement for three months after their entry if they carried inland water navigation identifications, such as X and Y. There had also been no proper consideration of the freedom of navigation laid down in Articles 4 and 1(2) of the Convention and Protocol between Baden, Bavaria, France, Hesse-Darmstadt, the Netherlands and Prussia respecting the Navigation of the Rhine, signed at Mannheim, 59 BSP 470, 17 October 1868 (‘Revised Convention for Rhine Navigation’). The Revised Convention for Rhine Navigation guaranteed free and unhindered navigation on the Rhine, except for the inspection procedures specified therein, and permitted no other disturbances.

F4  On 26 April 2012, the competent prosecution office disclosed that the criminal proceedings against X and Y had been stayed due to the negligibility of the offences.

F5  On 31 July 2012, the regional board Stuttgart, as the competent authority, dismissed the objection on the basis that according to Article 21(1) of the Convention implementing the Schengen Agreement of 14 June 1985 between the Governments of the States of the Benelux Economic Union, the Federal Republic of Germany and the French Republic on the gradual abolition of checks at their common borders Official Journal L 239/19; (1991) 30 ILM 68, 19 June 1990 and Article 5(1) of Regulation (EC) No 562/2006 establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders, 562/2006/EC; [2006] OJ L105/1, 15 March 2006, X and Y, being third state nationals, had been allowed into the Schengen area on the basis of their passports and their Dutch residence permits for tourist purposes only. Crew members of foreign barges could be exempted from the requirement of a residence permit allowing gainful employment according to Section 25 of the Residence Ordinance in certain cases, but inland water navigation identifications as mentioned therein did not exist, nor were they identical to the Seamen Service Books held by X and Y. Their employer had been informed of this by the regional board on 10 May 2011 and had been advised to obtain the Vander-Elst-Visa, which was provided in cases where non-European Union (‘EU’) nationals were deployed by their EU employers to temporarily render services in another EU member state.

F6  On 18 May 2012, X and Y filed an action before The Stuttgart Administrative Court against the decisions of the immigration office.

Held

H1  The complaint was justified and the challenged decisions were unlawful. The requirements of Section 55(1) and Section 55(2)2 of the Residence Act as the legal basis of the expulsion had not been complied with because the violation of legal rules established by the immigration office was negligible and the discretionary power of the office had not been properly exercised. In general terms, nevertheless, the rules concerning foreign nationals were not specifically related to inland water navigation and as such did not constitute illegal restrictions of the freedom of navigation according to the Revised Convention for Rhine Navigation. (paragraphs 19, 22, 23, 25)

H2  The violation committed by X and Y—if any—was marginal, and the requirements of Sections 55(1) and 55(2)2 of the Residence Act were not satisfied. The so-called trilingual stamp legally identifying Rhine boatmen in the sense of an inland water navigation identification had been abolished by the Central Commission for Navigation on the Rhine in 2004. Since then, there had been no substitute in the sense of Section 25 of the Residence Ordinance and the Visa Handbook for boatmen on the Rhine. Therefore, the legal situation had been assessed by the chief public prosecutors of Karlsruhe and Stuttgart in such a way that while foreign boatmen without other German residence permits were indeed committing the offence of residing—and working—illegally in Germany, they would not be prosecuted because their criminal responsibility was generally marginal. Furthermore, such violations of Section 4(1) of the Residence Act were of a purely formal nature because they could have been easily remedied by obtaining a Vander-Elst-Visa for the boatmen in question. There was also no reason to suppose that X and Y had acted intentionally. The letter containing the information relating to the non-existence of an inland water navigation identification for the Rhine had been sent to their employer, not to them personally. (paragraphs 27, 28)

H3  Concerning the exercise of its discretionary power, the immigration office had also failed to consider the possible impact of the principle of the German commitment to European law (Europarechtsfreundliches Verhalten) with a view to the freedom of services of the employer of X and Y. (paragraph 29)

H4  Section 25 of the Residence Ordinance and the Visa Handbook were not applicable in the case of X and Y in any way because both related to a time span of no more than three months within an overall period of 12 months, which had been clearly exceeded. Therefore it was unnecessary to appraise the fact that a specific inland water navigation identification existed for navigation on the Danube, but not on the Rhine, and to consider whether a Dutch Seamen Service Book should have been put on a par with it. (paragraph 24)

H5  Because the requirements of Sections 55(1) and 55(2)2 of the Residence Act had not been complied with in any case, it was irrelevant whether the request for a specific German residence permit itself—ie, a Vander-Elst-Visa—violated the freedom of navigation on the Rhine set forth in Article 1(2) of the Revised Convention for Rhine Navigation. Generally speaking, nevertheless, such rules concerning foreign nationals probably did not constitute an unlawful restriction. Section 2(3) of Protocol No 10, Rules of Interpretation of the Revised Convention for Rhine Navigation (‘Protocol No 10’) stated that restrictions of the freedom of navigation existed especially where a legal rule was specifically related to navigation on the Rhine, or if it was not related to inland navigation, where it posed an indirect restriction for inland navigation that was disproportionate. Section 2(4) of Protocol No 10 specified that apart from such cases, legal rules with no specific relation to inland navigation were generally not to be considered restrictive. Thus the rules concerning foreign nationals, which were not related to inland navigation but rooted in general regulatory law, should be applicable. (paragraph 25)

Date of Report: 18 December 2015
Reporter(s):
Tina Roeder

Analysis

A1  Since the legal situation concerning the question of a notable violation of the German Residence Act was clear, The Court did not have much opportunity to discuss international law issues. The problem which was mainly of international interest here—the relationship between national rules stemming from general regulatory law and the international treaty rules of the Revised Convention for Rhine Navigation dealing with inland water navigation—was cut short by the inevitable conclusion that the conditions set out in the domestic statute had not been met in any case. It was remarkable, therefore, that The Court nevertheless felt compelled to state its view on this relationship.

A2  While The Court’s holding concerning this question was phrased clearly and strongly—that rules concerning foreign nationals were generally not specifically related to inland water navigation and as such did not constitute illegal restrictions of the freedom of navigation according to the Revised Convention for Rhine Navigation—the reasoning itself was much more vague. Here, The Court saw much to commend this result, without definitively declaring it to be so, and also without going into much detail. In so doing, The Court avoided, or inadvertently missed, having to delve deeper into the interpretational protocol to the Revised Convention for Rhine Navigation, Protocol No 10, which would have led to the question of whether the German national requirement of a residence permit according to Section 4(1) of the Residence Act, while not being specifically related to inland water navigation, was, on the other hand, indirectly restrictive in an disproportionate manner, as set forth in Section 2(3) of Protocol No 10.

A3  The Court, however, was not permitted to replace the immigration office’s and the regional board’s discretionary power with its own. Thus it could only pinpoint mistakes made in this respect, as it did, and not go very much further.

A4  The Court also took up the connection to European law suggested by X and Y in their complaint. Here, however, its findings were rather opaque. The quoting of the German commitment to European law did not entail any further references, either to basic German constitutional judgments in this respect or to the substantial details of such a notion—and, just possibly, its differences from the concept of Germany’s commitment to international law (Völkerrechtsfreundlichkeit). Nevertheless, The Court noted that with a view to European law, this might have concerned not only X and Y, but their employer as well.

A5  Section 25 of the Residence Ordinance was amended on 22 April 2015 to include a provision concerning foreign nationals who work on a Schengen-state based barge in cross-border inland navigation, stating that they should hold a valid residence permit issued by the state in which the company is based and which allows gainful employment, at least in the area of inland navigation, and be registered in the crew list of the barge. The new Section 25(1) of the Residence Ordinance exempted such foreigners from the requirement of a German residence permit for six months within a period of 12 months from the first entry into Germany. The provision exempting foreign nationals in possession of an inland water navigation identification for three months—now 90 days—remains in Section 25(2) of the Residence Ordinance, but only refers to navigation on the Danube and the Main-Danube channel. The reference to ‘navigation on the Rhine’ was deleted. According to the new provisions, foreign boatmen working on the Rhine who hold EU or Schengen residence permits issued by the home state of their barge will not require an inland water navigation identification or a Vander-Elst-visa for at least six months.

A6  The amendments were effected by German legislation from 2013 which was based on Directive 2011/98/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December 2011 on a single application procedure for a single permit for third-country nationals to reside and work in the territory of a Member State and on a common set of rights for third-country workers legally residing in a Member State EU, Official Journal L 343/1, entered into force on 23 December 2011. The Directive required EU member states, inter alia, to adapt their national legislation so that so-called combined residence permits or ‘single permits’ combining residence and employment permissions would become possible.

Date of Analysis: 18 December 2015
Analysis by: Tina Roeder

Instruments cited in the full text of this decision:

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Decision - full text

Gründe

18  Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet das Gericht ohne mündliche Verhandlung, §101 Abs. 2 VwGO.

19  Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten, §113 Abs. 1 VwGO.

20  Die Beklagte war zwar für den Erlass der angefochtenen Verfügungen zuständig. Denn nachdem die Kläger im Bundesgebiet über keinen Wohnsitz oder gewöhnlichen Aufenthalt verfügen, hat die Ausländerbehörde die Maßnahmen und Entscheidungen zu treffen, in deren Bezirk sich die Notwendigkeit der Anordnung ergibt (§3 Abs. 2 Satz 2 Aufenthalts- und Asyl-Zuständigkeitsverordnung — AAZuVO —). Das ist im vorliegenden Fall die Beklagte, der die Kläger von der Wasserschutzpolizei H. vorgeführt wurden, nachdem eine Kontrolle durch diese in E. erfolgt, war und nicht erkennbar ist, dass die für die großen Rheinhäfen zuständigen Ausländerbehörden Maßnahmen für angezeigt gehalten haben.

21  Die Verfügungen erweisen sich jedoch als materiell rechtswidrig.

22  Rechtsgrundlage für die Ausweisung der Kläger ist §55 Abs. 1 und Abs. 2 Nr. 2 AufenthG. Danach kann ein kann ein Ausländer ausgewiesen werden, wenn sein Aufenthalt die öffentliche Sicherheit und Ordnung oder sonstige erhebliche Interessen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt (Abs. 1). Er kann insbesondere ausgewiesen werden, wenn er einen nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstoß gegen Rechtsvorschriften oder gerichtliche oder behördliche Entscheidungen oder Verfügungen begangen hat (Abs. 2 Nr. 2).

23  Es bedarf vorliegend keiner abschließenden Entscheidung, ob ein Verstoß gegen Rechtsvorschriften vorliegt, denn dieser wäre nicht nur als geringfügig zu qualifizieren, sondern es sind auch die getroffenen Ermessenserwägungen zu beanstanden.

24  Soweit die Kläger darauf abstellen, dass sie im Hinblick auf §25 Abs. 1 AufenthV bzw. das seit August 2011 gültige Visa-Handbuch (DE) sowie dessen Anhang 5 in der Fassung vom 11.11.2011 von der Visumspflicht befreit sind, übersehen sie. dass dies nur für die Einreise und für Aufenthalte bis zu drei Monaten innerhalb eines Zeitraums von zwölf Monaten seit der ersten Einreise gilt. Die Kläger sind jedoch nach den Feststellungen der Wasserschutzpolizei an 158 bzw. 168 Tagen und damit an mehr als drei Monaten innerhalb des letzten Jahres einer Erwerbstätigkeit nachgegangen. Damit können sie sich nicht mit Erfolg darauf berufen, ohne dass es darauf ankommt, wie die Tatsache zu bewerten ist, dass es für Rheinschiffer anders als für die Donauschifffahrt keinen generellen Binnenschifffahrtsausweis für die Rheinschifffahrt gibt oder inwieweit das niederländische Schifferdienstbuch diesem gleichzustellen wäre. Es ist auch nicht entscheidungserheblich, ob die völkerrechtliche Regelung in Art. 1 Abs. 2 der Revidierten Rheinschifführtsakte vom 17. 10.1868 — Mannheimer Akte — i.d.F. der Neubekarmtmachung vom 11.03.1969 (BGBl. II, S. 597). wonach abgesehen von diesen Vorschriften kein Hindernis, welcher Art es auch sein mag, der freien Schifffahrt entgegen gesetzt werden soll, der Forderung nach dem im vorliegenden Verfahren relevanten Vander-Elst-Visum entgegen steht. Im Protokoll 10 Auslegungsprinzipien für die Mannheimer Akte wird wie folgt geregelt:

25  2.3 Beschränkungen der freien Schifffahrt liegen insbesondere grundsätzlich vor.2.3.1 wenn eine Regelung rheinschifffahrtsspezifisch ist und die Schifffahrtsverhältnisse beeinträchtigt,2.3.2 wenn Maßnahmen oder Vorschriften zu schweren Störungen der Schifffahrt führen,2.3.3 wenn für die Nutzer der Wasserstraße ein Gebot oder Verbot besteht, dessen Missachtung mit Sanktionen im Schifffahrts-bereich oder im Bereich einer mit der Schifffahrt direkt verbundenen Tätigkeit geahndet wird,2.3.4 wenn eine Vorschrift, die nicht direkt die Schifffahrt betrifft (nicht binnenschifffahrtsspezifische Vorschrift), indirekt eine unverhältnismäßige Beschränkung für die Schifffahrt darstellt.2.4 Beschränkungen der freien Schifffahrt bestehen dagegen insbesondere grundsätzlich nicht2.4.1 bei der Anwendung von zivilrechtlichen oder handelsrechtlichen Vorschriften, die sich auf die Binnenschifffahrt beziehen (Beispiel: Regime des Beförderungsvertrags in der Binnenschifffahrt ),2.4.2 bei nicht binnenschifffahrtsspezifischen Vorschriften (Beispiel: Vorschriften allgemeiner Art zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, wie Vorschriften über den Waffenbesitz, die Verwendung gewisser Produkte oder allgemeine sozialrechtliche Vorschriften),2.4.3 bei kurzfristiger Unterbrechung des Schiffsverkehrs unter den in der Polizeiverordnung festgelegten Bedingungen. “Es spricht somit manches dafür, dass nicht binnenschiffahrtsspezifische Vorschriften und Vorschriften, die im allgemeinen Ordnungsrecht wurzeln, wie die Regelungen des Ausländerrechts, anzuwenden sind.

26  Voraussetzung für eine Ausweisung ist aber ferner, dass es sich um einen nicht nur vereinzelten oder geringfügigen Verstoß handelt. Es fehlt jedoch schon an dieser tatbestandlichen Voraussetzung. Denn es handelt sich nur um einen geringfügigen Verstoß. Das ergibt sich schon daraus, dass in den ergänzenden Hinweisen des Innenministeriums Baden-Württemberg zu Nr. 2.2.4 der AufenthG-VwV wie folgt geregelt ist:

27  Die in §25 der Aufenthaltsverordnung vorgesehene Befreiungsmöglichkeit für Arbeitnehmer in der internationalen zivilen Binnenschifffahrt setzt den Besitz eines Binnenschifffahrtsausweises oder eines ausländischen Passes oder Passersatzes. in dem die Eigenschaft als Rheinschiffer bescheinigt ist, voraus (§25 Abs.1 Nr. 3 AufenthV). Drittstaatsangehörige, die an Bord eines Binnenschiffes ohne ein solches Ausweispapier in das Bundesgebiet einreisen, benötigen daher grundsätzlich einen Aufenthaltstitel (§4 Abs. 3). Seit der Abschaffung des so genannten Dreisprachenstempels durch die Zentralkommission für die Rheinschifffahrt zum 31. Dezember 2004 gibt es jedoch für den Rhein keinen Binnenschifffahrtsausweis im Sinne des §25 AufenthV. Die Generalstaatsanwälte Karlsruhe und Stuttgart haben die Rechtslage deshalb dahingehend bewertet, abgestimmt und bundesweit gesteuert, dass in diesen Fällen zwar der Tatbestand des unerlaubten Aufenthalts (§95 Abs. 1 Nr. 2 und 3) erfüllt ist. Jedoch wird von einer Verfolgung gemäß §153 Abs. 1 StPO abgesehen, da eine mögliche Schuld als gering anzusehen ist. Vor diesem Hintergrund bestehen keine Bedenken, wenn auch von der Verfolgung der Ordnungswidrigkeit (§98 Abs. 1 und Abs. 2a bzw. §404 Abs. 2 Nr. 3 und 4 SGB III) abgesehen wird.“

28  Wenn selbst die Strafverfolgungsbehörden diese Vergehen als geringfügig ansehen und dies durch die Verfahrenseinstellung gemäß §153 StPO dokumentieren, der voraussetzt, dass nicht nur die Schuld des Täters als gering anzusehen ist, sondern auch kein öffentliches Interesse an der Verfolgung besteht, ergibt sich schon aus der strafrechtlichen Bewertung, dass es sich um ein als geringfügig zu bewertendes Delikt handelt (vgl. BVerwG, U. v. 18.11.2004 — 1 C 23.03 —, juris). Was eine ggf. davon abweichende ausländerrechtliche Bewertung anbelangt, so darf nicht außer Acht bleiben, dass es sich um einen Formalverstoß handelt, der problemlos durch ein Vander-Elst-Visum hätte aus der Welt geschafft werden können. Soweit die Widerspruchsbehörde darauf abstellt, den Klägern sei ein erhöhter Vorwurf deshalb zu machen, weil sie vorsätzlich gehandelt hätten, nachdem sie mit Schreiben vom 10.05.2011 darauf hingewiesen worden seien, dass zur Ausübung einer Erwerbstätigkeit ein deutscher Aufenthaltstitel erforderlich sei, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Denn das entsprechende Schreiben war an den Arbeitgeber der Kläger gerichtet, die zu diesem Zeitpunkt auch den Rechtsanwalt, über den der Schriftwechsel erfolgt, war, nicht beauftragt hatten. Es handelt sich ferner um einen einzelnen Verstoß der Kläger.

29  Weiter erweisen sich die angefochtenen Ausweisungsverfügungen auch deshalb als rechtswidrig, weil die hierin getroffenen Ermessenserwägungen nicht den Anforderungen des §114 S. 1 VwGO genügen. Dem Gericht kommt insoweit zwar eine nur reduzierte Überprüfungskompetenz zu, es hat jedoch zu überprüfen, ob der Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Dies ist vorliegend schon deshalb der Fall, weil ausweislich der Widerspruchsbegründung zu Unrecht davon ausgegangen wurde, dass die Kläger vorsätzlich gehandelt haben und sich in Kenntnis der Rechtslage hartnäckig geweigert haben, ein Visum zu beantragen. Das trifft nicht zu, weil die Kläger nicht entsprechend durch die Beklagte aufgeklärt worden waren. Hinzu kommt, dass die Beklagte versäumt hat, darauf einzugehen, dass ein mögliches Visum eine reine Formsache wäre, d.h. ggf. ein Rechtsanspruch hierauf besteht. Hinzu kommt, dass die Beklagte auch den Grundsatz europafreundlichen Verhaltens, d.h. die Auswirkungen auf die dem Arbeitgeber der Kläger zustehende Dienstleistungsfreiheit, die im Hinblick auf die Folgen des §11 AufenthG tangiert ist, nicht in ihre Überlegungen mit einbezogen hat, der im Rahmen der Überprüfung, inwieweit sich eine Ausweisung noch als verhältnismäßig erweist, ebenfalls zu beachten ist.

30  Nachdem somit die Ausweisungsverfügungen aufzuheben sind, sind auch die gemäß §60 AufenthG verfügten Abschiebungsandrohungen aufzuheben. Diese haben sich durch die in der Zwischenzeit erfolgte freiwillige Ausreise der Kläger nicht erledigt, da die Kläger deutlich gemacht haben, dass sie das Verfahren weiter betreiben.

31  Die Kostenentscheidung folgt aus §154 Abs. 1 VwGO.

32  Beschluss vom 28. Januar 2013

33  Der Streitwert wird gemäß §§39 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG auf 10.000,— festgesetzt.

34  Beschluss vom 28. Januar 2013

35  Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch die Kläger war notwendig.

36  Gründe

37  Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch die Kläger war gemäß §162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären, da es den nicht rechtskundigen Klägern nicht zuzumuten war, das Verfahren ohne anwaltlichen Beistand zu betreiben.